全域土地綜合整治：線性軌跡、邏輯框架與實踐反思
作者：湯瑜 于水
來源：《中共寧波市委黨校學報》2021年第06期
[摘 要] 全域土地綜合整治是應對耕地碎片化、空間無序化、土地低效化、環境惡化等問題的重要手段，然對其因由緣起、內涵意蘊、風險價值尚無明確界定。為有效指導實踐，采用文獻分析、對比分析等方法對全域土地綜合整治的線性軌跡、理論要義和實踐價值進行系統分析。結果表明：土地治理活動歷經“元點式”土地整理、平面“工程式”土地整治以及立體“事業式”全域土地綜合整治;其內容包含農用地整治、建設用地整治、生態環境整治，系統性是其時代要求，全域性和綜合性是其內涵表征;從價值來看，全域土地綜合整治的積極面向是實現城鄉統籌發展與鄉村內生整合，潛在風險在于指標財政、精英俘獲與上樓致負。為發揮全域土地綜合整治積極價值，需要在實踐中改革財稅制度，黨建引領村民自組織建設，實現農戶可持續生計。
[關鍵詞] 全域土地綜合整治;轉型升級;指標財政;以民為本
[中圖分類號] F301.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008-4479（2021）06-0109-08
一、引言
在全力構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，土地資源的基本國情沒有根本改變，土地整治面臨推進新型城鎮化、農業現代化、新農村建設、生態文明建設和鄉村振興等多元要求，亟需轉變發展理念，樹立土地整治的系統性思維。土地作為國家建設與社會發展的空間載體和構成要素，在不同階段，其治理活動有不同面向。實際上，具有現代意義的土地整治概念于二十世紀八十年代進入國家與學界視野，一批杰出學者對國內外土地整理的定位、模式和內容進行了分析研究。隨后土地整理的概念結合時代發展和國家戰略需求，又經歷了發展、演化與轉型。2019年12月，自然資源部提出在全國范圍展開全域土地綜合整治試點工作，2020年中央一號文件提出開展鄉村全域土地綜合整治試點，優化農村三生空間布局。應當意識到全域土地綜合整治已上升為國家戰略，而學界對其因由緣起、概念內涵、價值、風險等尚無明確界定，導致全域土地綜合整治實施存在極大挑戰與社會風險。因此，明晰“全域土地綜合整治”的變遷軌跡，廓清其概念框架，反思其價值取向，成為亟待解決的學術命題。
全域土地綜合整治是全新命題，學界對其研究較少，既有研究多聚焦于傳統的土地整
理和土地整治，并集中在概念內涵[1]、理論基礎[2]、規劃設計[3]、效益評價[4]、技術模式[5] 等方面。也有學者關注土地整治的時代背景，關注其轉型發展，如嚴金明等從土地整治現狀出發，提出土地整治轉型的“十大戰略導向”[6]。孔雪松等提出了面向鄉村振興的土地整治轉型框架[7]。喬陸印等構建了面向鄉村發展轉型的土地綜合整治邏輯體系框架[8]。還有一些學者著眼于土地轉型中的“全域性”和“綜合性”特征，認為全域是整治項目的疊加，綜合是整治目標的統合。總體而言，既有研究對土地整治及其轉型作了充分研究，并對“全域”和“綜合”的意蘊指向作了有益探索，但這只是對全域土地綜合整治的簡單理解，無法充分回應新時代全域土地綜合整治的內涵意蘊，也無法有效指導全域土地綜合整治的地域實踐。
二、線性軌跡：全域土地綜合整治的歷史展開
改革開放以后，土地經歷或分散或綜合、或簡單或復雜的改造，土地整治亦由零星、分散、簡單的整治活動，向綜合、有序、系統全面整治演化。因差異化的社會訴求，土地整治呈現差異化的時代特征。關于土地整治的概念演變，本文在總結階段性社會訴求、城鄉關系和研究重心指向的斷代劃分法基礎上[9][10][11]，依據土地整治法律政策變遷脈絡、
學界研究趨勢以及實踐活動階段特征，提出“項目式”“工程式”與“事業式”的分類標準，具體將土地整治概念的發展歷程劃分為三個階段（表1）：1981—2008年，土地整理時期，偏向于農用地整理，強調經濟效益;2008—2015年，土地整治時期，農用地和建設用地整治并存，逐漸關注經濟和社會效益;2015年以來，全域土地綜合整治時期，將城鎮工礦用地以及生態整治納入整治范圍，其內涵更為全面與綜合。
（一）元點“項目式”土地整理
20世紀70年代末期，中央政府確立了工業優先發展戰略，并通過工農業“剪刀差”實現工業化快速發展。此時，生產建設占用耕地問題愈發明顯，耕地面積持續減少。為促進社會經濟良性發展，陳傳康、周立三、吳傳鈞等老一輩專家學者于80年代初期提出“國土整治”概念，強調國土資源的開發利用與治理保護并行。1986年3月，中共中央印發《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，要求對非農業建設用地進行清算。隨后《土地管理法》《土地復墾規定》《國家基本農田保護條例》相繼實施，土地整理進入合理開發利用農地、加大治理保護時期。由于這一時期土地工作包含土地開發、土地整理以及土地復墾，學術界在概念表達上也出現一定轉向，將原本三個相互獨立的名詞合成為“土地開發整
理”或“土地復墾開發整理”，如朱德舉等將土地開發整理的概念定義為“在一定區域內，為進一步提高土地利用率和利用效益，明晰土地權屬關系所采取的一切措施或行為”，但其基本內涵與核心要義并未改變。
因此，中華人民共和國成立后至21世紀初的土地工作以“土地整理”為概念標志，以農用地整理、土地開發整理為主要形式，其內容涉及產權確認、田塊調整、水利建設、道路構筑、土地保護、廢地改造、景觀營造、土地分配和地價分割等方面，其核心為確認土地權屬關系和組織土地利用，其資金來源于在耕地占用稅基礎上建立的國家開發建設基金和土地出讓金，這標志著現代意義上土地整理工作的起步。盡管這一時期土地整理工作取得了重大成就，但由于部門間條塊分割、利益博弈以及政策設計缺陷等因素，土地整理被割裂為單一內容的項目，且常以單個項目的形式落地。同時由于當時科學技術能力不高，國家宏觀戰略和長期發展規劃不足等因素，基層政府往往采用行政、經濟及技術等手段實施，缺少對一定區域內生產、生活和生態的綜合考慮和長遠規劃，也較少涉及建設用地整治和生態整治內容。
（二）平面“工程式”土地整治
隨著土地市場活躍，各地政府大興土地財政。國家統計局資料顯示，2004至2008年，全國共征收土地6833.15km2，耕地面積大幅度減少，耕地質量持續退化，人地矛盾不斷加劇。2008年新農村建設活動啟動，宅基地整治納入土地整理范圍;同年10月十七屆三中全會召開，中央第一次提出“土地整治”概念，明確“土地整治”是土地整理復墾開發的統稱，土地整治正式成為國家層面的戰略布局，這在一定程度上促進了學術研究中概念的統一清晰，土地整治的各項工作基礎也得到進一步強化。此后土地整治工程正式寫入2009年中央一號文件和政府工作報告，土地管理保護要求更加嚴格。2011年6月，國家“十一五”規劃明確提出實施主體功能區戰略，推進農村土地整治，保護耕地紅線、農業生產和生態環境。2012年3月，國土資源部土地整治中心成立。次年國家啟動美麗鄉村創建活動，各地區紛紛將土地整治工程與美麗鄉村建設相結合。在這一系列背景下，土地整理向土地整治轉變。
因此，這一時期的土地工作以“土地整治”為概念標志，以農用地整治、農村建設用地整治為主要形式，土地整治成為一定時期內對區域土地開發、利用、治理和保護行動的統一管理工程。土地整理到土地整治，不僅是內容的延伸，更是項目式整理向工程式整治的轉變。土地整理強調耕地面積增加和農業產業發展，運用技術手段對農地進行集中、平整
和改良，旨在解決耕地數量與糧食產量問題。土地整治雖仍將農地整理放在重要地位，但逐漸重視對農用地集中、治理與流轉，增加農村建設用地復墾、工礦廢棄地整治與增減掛鉤內容，加強對農用地和農村建設用地整治后效益評估，關注土地整治對環境的影響。土地整治是在統一平臺進行各類土地工程的規劃與協調，是實現統一互動的工程管理。這一時期，基層政府將土地整治與新農村建設和美麗鄉村建設相結合，通過以工育農、以城帶鄉提升農村的發展動力，土地整治成為實現經濟效益和社會效益的重要載體。不可否認的是該階段研究仍重點關注土地整治對耕地數量、質量的貢獻，對調整土地權屬關系、實施生態治理等重視程度不足，而這正是區別于事業式整治的根本。因此，如何轉重心、保護生態環境和促進社會協調發展成為政府和社會關注的重要問題。
（三）立體“事業式”全域土地綜合整治
在經濟“新常態”背景下，為打破城鄉二元體制，讓農民共享現代化成果，大量資源涌入農村，農村一二三產業建設發展迅速。在鄉村功能上，“后生產主義”成為獨特話語模式[12]，鄉村空間結構、人口結構和產業結構激烈變化，傳統農業生產中心性功能消解，農村逐漸脫離農業和農事，鄉村功能多樣化發展。但在鄉村形態上，農地拋荒普遍，資源約
束緊張，農村環境污染嚴重，自然村逐漸消亡。為此，2015年，“加強生態文明建設”正式寫入國家五年規劃，2017年1月《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》提出“健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制”，十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”。2020年中央一號文件提出“開展鄉村全域土地綜合整治試點，優化農村三生空間布局”。社會經濟發展與國家戰略轉向深刻影響著各地區的土地整治實踐，對土地整治提出了更高要求，土地整治被賦予更為豐富的內涵，其涵蓋范圍、實施方式和核心目標愈加多元化，意以“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類生活和生產條件，保護人類生態空間[13]。
因此，該階段的土地工作從保持耕地保有量和調控建設用地，轉變為以全域土地綜合整治為概念標志，以農用地、農村建設地以及生態環境整治為主要形式，實現耕地面積增加、質量提高、農村建設用地總量減少、農村生產、生活、生態條件改善、城鄉均衡發展的綜合性目標。在該階段，學界多將土地工作作為一項事關地區全局、影響深遠的綜合性、長期性事業進行研究：考量時代需求與區域特征，關注糧食安全、生物多樣性、水土保持、人居環境與農戶生計，探索整治后評價與檢測機制、重大項目布局機制和差異化實施模式。而其實質是工程學話語向管理學話語的轉變，突出體現在全域土地綜合整治背后
價值觀念的變化。這一時期的全域土地綜合整治強調對生態環境積極響應，區別于傳統元點“項目式”或平面“工程式”的推進方式，更注重全區域、全要素和全周期整治，更具備系統性、戰略性與綜合性，并以國家戰略為導向，通過優化城鄉用地結構和布局，促進城鄉間資源的均衡配置及生產要素的合理流動，加快推進農業農村現代化建設、生態文明建設、城鄉一體化發展以及鄉村振興戰略的落地生根。
（一）元點“項目式”土地整理
20世紀70年代末期，中央政府確立了工業優先發展戰略，并通過工農業“剪刀差”實現工業化快速發展。此時，生產建設占用耕地問題愈發明顯，耕地面積持續減少。為促進社會經濟良性發展，陳傳康、周立三、吳傳鈞等老一輩專家學者于80年代初期提出“國土整治”概念，強調國土資源的開發利用與治理保護并行。1986年3月，中共中央印發《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，要求對非農業建設用地進行清算。隨后《土地管理法》《土地復墾規定》《國家基本農田保護條例》相繼實施，土地整理進入合理開發利用農地、加大治理保護時期。由于這一時期土地工作包含土地開發、土地整理以及土地復墾，學術界在概念表達上也出現一定轉向，將原本三個相互獨立的名詞合成為“土地開發整
理”或“土地復墾開發整理”，如朱德舉等將土地開發整理的概念定義為“在一定區域內，為進一步提高土地利用率和利用效益，明晰土地權屬關系所采取的一切措施或行為”，但其基本內涵與核心要義并未改變。
