略論近代中國花捐的開征與演化及其財(cái)政

略論近代中國花捐的開征與演化

及其財(cái)政－社會(huì)形態(tài)

張 侃 劉偉彥

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內(nèi)容摘要 在近代中國的諸多雜捐中，花捐是向妓女和妓館開征的一

種雜稅。西方殖民者利用租界“國中之國”的行政特權(quán)移植公娼制度，并

按照歐洲慣例實(shí)施花捐。租界的花捐征收方式對中國財(cái)政近代化形成輻射

效應(yīng)。警察制度是清朝推進(jìn)新政的重要內(nèi)容，中國地方官員因經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不

足，只得利用花捐解決困境。在此過程中，花捐作為地方稅并納入近代財(cái)

政體系，加快了章程化、組織化的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 花捐 地方稅 花捐公司 財(cái)政－社會(huì)形態(tài)

雜稅是溢出正稅之外的財(cái)政收入的統(tǒng)稱，名目瑣細(xì)是其基本特征之一。

前近代的財(cái)政體系中，一般稱田賦以外的一切收入為“雜稅”。近代以來，

雜捐與雜稅為同類異名的財(cái)政收入，“名雖稱為捐，其實(shí)則與稅無異”。近

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年來，學(xué)界如徐毅、陳鋒、王燕等人對雜捐雜稅研究頗有成績，咸同軍興

以后，各省以“捐”的名目開征各色雜稅，涉及大部分的可征稅對象，其

收入總量相當(dāng)驚人，成為與厘金、海關(guān)稅并列的近代新稅之一。但雜捐雜

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稅時(shí)存時(shí)廢，名目各異，呈現(xiàn)不確定性。由于未納入各省每年向中央政

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本文為國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“近代中國工商稅收研究”（１６ＺＤＡ１３１）的階段性成果。

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吳兆莘：《中國稅制史》下冊，商務(wù)印書館，１９３７，第５頁。

徐毅：《晚清捐稅綜論———以１８５１—１８９４年為背景》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》２００９年第３期；

陳鋒：《清代前期雜稅概論》，《人文論叢》２０１５年第１輯；《晚清財(cái)政攤派與雜稅的產(chǎn)生

之研究》，《人文論叢》２０１５年第１輯。

王燕：《晚清雜稅名目及其產(chǎn)生之必然性初探》，《江漢論壇》２０１３年第８期。

王燕、陳鋒：《試論晚清雜稅的不確定特征》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）２０１６

年第３期。

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近代史學(xué)刊（第２０輯）

府奏銷的財(cái)政收入，梁啟超認(rèn)為這是供應(yīng)地方揮霍的經(jīng)費(fèi)，“徒以供官吏中

飽，劣紳包攬之資”。不過，雜捐雜稅的開征與展開的歷史情境極為復(fù)雜，

①

規(guī)模擴(kuò)大與晚清不斷擴(kuò)張的地方事務(wù)有關(guān)，遠(yuǎn)非“包攬中飽”所能概括，

而且這種財(cái)政轉(zhuǎn)變塑造了“道府州縣為單位、以捐稅收支為基本支撐的地

方財(cái)政”，正如學(xué)者認(rèn)識(shí)到的，“雜捐在很大程成為地方財(cái)政尤其是縣級(jí)財(cái)

②

政的主導(dǎo)力量”。可以說，雜捐之“雜”展現(xiàn)了近代財(cái)政制度的多元性特

③

征，一方面征稅對象越來越多元，另一方面征稅和用稅過程又牽涉了多方

博弈。

在近代中國的諸多雜捐中，花捐作為向妓女和妓館開征的稅收，是較

為特殊的一種雜捐，在各地有不同稱法，如妓捐、娼妓捐、樂戶捐、娼寮

捐、花粉捐（九江）、嫁業(yè)捐、妓門捐、妓女營業(yè)捐、妓女營業(yè)牌照捐等。

地方政府征收花捐之余，還派生出花筵捐、花捐附加費(fèi)等雜捐。雖然花捐

開征尚有道德爭議，但在地方財(cái)政中具有重要地位。１９４９年上海解放之際，

饒漱石還在接管上海的指示中說：“對上海舊有的稅收，原則上僅個(gè)別明顯

的苛捐雜稅與政治上對我們不利的反共戡亂稅等應(yīng)停止，一般仍照舊征收，

就是花捐，也不應(yīng)馬上廢除，因?yàn)樯虾５募伺嵌唐趦?nèi)所能取消，當(dāng)然還

要照舊收稅。如果說它不合理，也只是大合理中的小不合理。”目前除了

④

部分娼妓史研究論著涉及近代花捐外，只有蘇全有、曹瑞冬等人的專題論

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文有所論述，還有繼續(xù)拓展的空間。本文在前人研究基礎(chǔ)上，以財(cái)政－社

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會(huì)的視野考察近代花捐的歷史演進(jìn)，分析其開征與展開所交織的多重社會(huì)

經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

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梁啟超：《中國改革財(cái)政私案》，《飲冰室合集》，《文集》第１冊，中華書局，１９８９，第５２

頁。

徐毅：《晚清捐稅綜論———以１８５１—１８９４年為背景》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》２００９年第３期。

王燕：《晚清雜稅與雜捐之別芻論———兼論雜捐與地方財(cái)政的形成》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲

《饒漱石關(guān)于接管上海問題的報(bào)告（１９４９年５月６日）》，中共上海市委黨史研究室、上海

學(xué)社會(huì)科學(xué)版）２０１８年第３期。

市檔案館合編《接管上海》（上），文獻(xiàn)資料，中國廣播電視出版社，１９９３，第３９—４０頁。

２００９；劉雅婧：《近代蘇州娼妓問題初探（１９２１—１９２８）———以〈吳語〉的相關(guān)報(bào)道為中

心》，《近代史學(xué)刊》２０１４年第１期。

⑥

《中國近代妓女史》，上海人民出版社，２００５；張超：《民國娼妓盛衰》，社會(huì)科學(xué)出版社，

張白慶：《中國城市早期現(xiàn)代化過程中的娼妓問題》，《史學(xué)月刊》１９９９年第１期；邵雍：

蘇全有等：《論清末妓捐》，《濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》２０１３年第２期；《論民國妓捐》，

八屆張晉藩法律史學(xué)基金會(huì)有獎(jiǎng)?wù)魑拇筚惈@獎(jiǎng)?wù)撐?/span>，２０１８。

《安陽工學(xué)院學(xué)報(bào)》２０１３年第１期；曹瑞冬：《清末民初廣東的花捐包征與政商關(guān)系》，第

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略論近代中國花捐的開征與演化及其財(cái)政－社會(huì)形態(tài)

一 租界移植公娼制與花捐開征

近代中國花捐開征與西方殖民者移植的公娼制度有密切關(guān)系。近代公

娼制度起源于法國大革命，當(dāng)時(shí)性病影響了軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，迫使政府對妓院

進(jìn)行規(guī)范管理。１７９８年，警方雇用兩名私人醫(yī)生為巴黎妓女體檢。１８０２年，

巴黎建立了一家診療所，妓女登記造冊，要求每周進(jìn)行兩次體檢，因此公

娼制度也稱為娼妓檢驗(yàn)制度。公娼制度從法、德開始，很快傳遍歐洲。英

國割占香港后，就逐漸采用國際慣例建立公娼制度。１８４５年，香港總督德

維斯（ＪｏｈｎＦｒａｎｃｉｓＤａｖｉｓ）承認(rèn)妓院公開營業(yè)，下令按月向妓院、妓女征收

１５８人，月征妓捐３９０元。后人為了說明上海在１８７７年征收花捐的合理性，

還特別指出“西官欲以治香港者治上海”的淵源。

上海公共租界最早開征花捐除了維護(hù)公共衛(wèi)生的目的之外，與租界市

政經(jīng)費(fèi)的籌集也有關(guān)聯(lián)。１８４９年７月，道路碼頭委員會(huì)開征碼頭捐，成為

市政經(jīng)費(fèi)的常規(guī)來源。但１８６５年，碼頭捐收入比估計(jì)減少了白銀２５０００

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兩。為了彌補(bǔ)缺口，工部局籌劃針對類似碼頭捐等具有特許性質(zhì)的經(jīng)營活

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動(dòng)開征稅收。此時(shí)租界內(nèi)的娼妓業(yè)逐漸繁榮，“上海之洋涇浜，甚勝地也，

中外雜處，商賈輻輳，俗尚繁華，習(xí)成淫佚，故妓館之多，甲于天下”。

③

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，接待洋人的妓院有２７家，妓女９２人；華洋兼營的妓院３５家，

妓女１３１人；接待華人的妓院３８２家，妓女１３５２人；法租界妓院２５０家，

妓女２６００人，其中２４家妓院（妓女９０人）為洋人常去的場所。于是，

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租界工部局將花捐提上了日程。１８６８年，工部局董事米契（Ｍｉｔｃｈ）向董事

會(huì)提出對租界內(nèi)妓女進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢查。１８７０年，工部局警務(wù)督察彭福爾德向

工部局董事會(huì)提交了一份關(guān)于界內(nèi)開設(shè)妓院的法規(guī)，要求批準(zhǔn)頒發(fā)開設(shè)或

經(jīng)營妓院的執(zhí)照前，按標(biāo)準(zhǔn)向工部局繳納保證金，在妓院停業(yè)時(shí)將其予以

退還。妓院將分為兩等：一等妓院的妓女須每人交１０元保證金，二等妓院

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妓捐，妓院每月５元／戶，妓女每人１??５元／月。當(dāng)時(shí)全港妓院３１家，妓女

武強(qiáng)：《近代上海對外貿(mào)易與市政經(jīng)費(fèi)籌集：以碼頭捐為中心的分析》，《國家航海》２０１５

年第１３輯。

李東鵬：《租地人會(huì)議時(shí)期上海工部局財(cái)政收入研究》，上海師范大學(xué)中國近代社會(huì)研究中

《上海新報(bào)》１８６９年１１月１３日。

心編《情緣江南：唐力行教授七十華誕慶壽論文集》，上海書店出版社，２０１４，第６１９頁。

轉(zhuǎn)見邵雍《中國近代妓女史》，上海人民出版社，２００５，第９２頁。

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