論行政處罰告知程序(同名21240)

論行政處罰告知程序(同名

21240)

論行政處罰告知程序

進入二十世紀以來，隨著行政權的不斷擴張，行政法涉

及到人們生活的方方面面，對人們的生活產生了重大的影

響，尤其是行政處罰行為對人們合法權益的侵害最為直接。

為避免處罰行為侵害公民的合法權益，一方面從實體上制定

法律，對行政處罰權進行明確的規定；另一方面從程序上對

作出行政處罰行為的程序給予嚴格的要求。由于行政法是實

體與程序的統一，我國還沒有出臺一部完整意義上的行政程

序法，對于行政程序的規定是混雜于實體法中的，由于重實

體，輕程序的思想，行政程序法沒有得到詳盡地規定。行政

處罰告知程序就是如此。行政處罰法設定的告知程序作為實

施行政處罰的一個重要程序，僅有原則性規定，并無詳細程

序要求，實踐中做法亦不統一。本文就行政處罰告知程序問

題進行了論述。

一、行政處罰告知程序涵義、種類及內容

（一）行政處罰告知程序的涵義

行政處罰告知程序的內涵是指行政主體在作出行政處

罰決定之前，將據以作出行政處罰決定的事實、理由及依據

告訴當事人，并告知當事人依法享有的權利這樣一種程序性

法律行為。

行政處罰告知程序是行政公開原則和處罰法定原則在

行政處罰中的具體體現，也是現代行政程序法的一項重要的

基本制度。行政處罰告知程序作為一種行政程序，其核心是

法律所設定的行政機關在作出可能對當事人不利的行政處

罰決定之前來保障當事人享有必要的知情權，當事人在此基

礎上行使辯護權、防衛權和救濟權，以使自身合法權益免于

被侵犯，進而促進行政機關依法公正行使權力。

（二）行政處罰告知程序的種類和內容

行政處罰告知的種類可以依據不同的標準劃分為兩類：

一是口頭方式和書面方式；二是實際告知和推定告知。

口頭告知方式顧名思義就是指行政主體借助于口頭語

言的方式來實現其行為意思。書面告知方式是指行政主體借

助于書面文字來實現其行為意思的方式。兩種方式的優缺點

在于：口頭告知方式優點在于簡便易行，直接迅速；缺點是

缺乏文字依據，發生爭議時不易處理。所以，它僅適用于比

較簡單的行政處罰案件，案情復雜、處罰較重的適用一般程

序的行政處罰案件則不適用。書面告知方式不僅能清楚、完

整地表述行政主體的行為意思，使當事人了解到其包含的有

價值的信息，且書面形式解決了發生爭議時的證據問題。在

實際執法中書面告知方式應是主流的告知方式。

從當事人是否真正知情角度，行政處罰告知方式可以分

為實際告知和推定告知。實際告知是指行政主體當面將擬作

出的行政處罰的內容和信息告知當事人。實際告知表現在口

頭形式告知和書面形式告知的直接送達上，它能夠直接將相

關信息傳達到當事人，為當事人所實際掌握。推定告知是指

行政主體無法當面將擬作出的行政處罰的內容和信息告知

當事人時，通過法定的其它方式實施告知，并據這種告知行

為所產生的結果推定已告知了當事人。在推定告知的情況

下，當事人知悉行政行為的內容不是客觀上的實在狀態，而

只是法律上的推定結果。推定告知是實際告知的一種補充，

在適用上應確立一種先后次序，在實際告知無法進行或需要

很大的行政成本時，再采用推定告知。如行政主體在無法直

接送達和留置送達告知內容時，可以以郵寄方式進行，在經

過法定期間之后就應當推定當事人已知悉告知內容。

行政處罰告知的內容是指行政主體在行政處罰前應當

將何種信息告知當事人。根據我國行政處罰法的規定，行政

處罰告知的內容應包括告知處罰的事實、理由、依據及當事

人依法享有的權利。事實是指案件發生后能夠用證據證明的

案件一切真實情況，在法學理論界將事實分為客觀事實和法

律事實，在行政處罰告知程序中所指的事實是法律事實，是

有資格的行政主體通過合法的程序和手段搜集的證據予以

證實的事實。理由是指行政主體根據掌握的事實對當事人的

行為所作的定性，也即案由。依據是指行政主體在對當事人

作出行政處罰時引用的法律、法規和規章等規范性文件。告

知當事人依法享有的權利主要包括告知當事人依法享有陳

述權、申辯權、申請回避權、提出證據權、申請行政復議權、

提起行政訴訟權以及聽證權等權利。

二、行政處罰告知程序的重要價值

行政處罰告知程序作為一項基本的行政程序制度，其價

值就是為公民實現行政法上的實體權利提供有力的程序依

據和制度保障機制。

（一）行政處罰告知程序體現了程序公開的基本原則，

促進行政處罰行為的透明化，有利于提高行政效率。

行政告知制度的法理基礎是當事人在行政法律關系中

的所處的主體性法律地位，而當事人獲得這種主體性法律地

位直接導源于現代憲法中國家對公民權利和自由的尊重和

保護的理念。行政處罰告知是行政主體和當事人互相溝通的

一種重要形式，是取得當事人認可行政處罰行為的一個重要

因素。行政主體在行使行政處罰權的過程中，應當將有關事

項依法告知當事人，以利于當事人及時行使權利維護自身的

合法權益，同時行政處罰告知程序將處罰的事實、理由、依

據及當事人依法享有的權利及時告知當事人，體現了現代行

政程序公開的基本原則，使行政主體與當事人之間得以良好

的溝通，減少了摩擦，有效地避免了由行政機關單方武斷的

處罰決定引發的行政復議、行政訴訟，從這種意義上說行政

處罰告知程序提高了行政效率。

（二）行政處罰告知程序是行政處罰具體行政行為成立

發生法律效力的前提條件

我國行政處罰法第三十一條規定：“行政機關在作出行

政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事

實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利”。第四十

一條規定：“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之

前，不依據本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告

知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人

的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或

者申辯權利的除外”。

根據以上兩條的規定，如果行政機關及其工作人員在作

出具體的行政處罰決定之前不履行其告知義務的話，那么所

作出的具體行政處罰行為是不成立的，更別說發生法律效力

了。所以，行政處罰告知程序是行政處罰行為成立的前提條

件，如果行政機關及其工作人員不履行告知義務，被處罰人

就可以拒絕履行處罰決定。

（三）行政處罰告知程序在事實上起到了宣傳法律的作

用。

行政處罰告知程序在貫徹行政處罰的公開、公正原則的

同時也體現了處罰與教育相結合的原則。行政處罰告知的內

容一般認為應包括告知處罰的事實、理由、依據及當事人依

法享有的權利，通過這些信息的公布，使得當事人對自己的

違法行為、所違反的法律都有一個深刻的認識和了解，從而

受到了一場生動的法制教育。另外，如果當事人對處罰決定

不服的話，為了捍衛自己的權利和申請復議或提起訴訟作準

備，對行政機關告知的這些內容必定進行認真地研究，查看

有關法律書籍或者詢問律師，通過這些途徑當事人就會從中

學習到很多的法律知識，對法律有更加深刻的認知。告知程

序在事實上起到了宣傳法律的作用。

三、我國行政處罰法關于行政處罰告知程序相關規定

行政處罰告知程序在我國的發展時間并不是很長，1990

年國家稅務總局制定的《稅務機關查處稅務案件辦法（試

行）》笫15條規定：“調查機關和調查人員應將認定的事實

同被查處對象見面，認真聽取其申辯，然后寫出調查報告。”

這個規定可以看做是行政處罰告知程序的萌芽和雛形。1996

年3月17日八屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和

國行政處罰法》第一次以法律形式確立了我國行政處罰中的

告知程序，是對行政程序的完善和行政法發展的突破。該法

笫31條明確規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，

應當告知當事人作出行政處罰的事實、理由及依據，并告知

當事人依法享有的權利。”笫32條規定：“當事人有權進

行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當

事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出

的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機

關不得因當事人申辯而加重處罰。”行政機關在作出行政處

罰之前告知上述法律規定的事項和聽取當事人的陳述和申

辯，依照法律行政處罰告知規定是“應當告知”。這是行政

機關的法定義務，是法律對行政機關行政處罰決定的要求。

《中華人民共和國行政處罰法》笫41條進一步規定：“行

政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法

笫31條、32條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、

理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陣述、申辯，行政處罰

決定不能成立；當事人放棄陣述或者申辯權利的除外。”在

行政訴訟中，行政機關對是否給予了告知應負舉證責任。

四、目前我國行政處罰告知程序存在的問題

（一）未規定行政處罰告知的方式。告知的方式在行政

處罰告知程序中有著舉足輕重的作用，由于我國行政處罰法

對于告知程序規定的過于原則化，沒有明確規定行政機關在

行政處罰程序中采取何種方式履行告知義務，致使行政機關

在行政處罰告知程序中是形式多樣，沒有統一。有的是采取

在處罰前使用簡易表格的方式告知，有的是采取公告告知方

式，甚至于采用電報或電話、網站查詢告知方式。告知方式

的不統一勢必會造成行政處罰法所規定的告知內容告知的

不全面、不完整或不及時，客觀事實上侵犯當事人的知情權，

耽誤當事人申請復議或提起訴訟的時效。

（二）行政處罰簡易程序中是否適用告知程序存爭議

行政處罰決定程序分為簡易程序和一般程序。行政處罰

法第33條規定簡易程序的適用范圍是違法事實確鑿并有法

定依據，對公民五十元以下，對法人或其他組織一千元以下

或者警告的行政處罰。一般程序的適用范圍是除簡易程

序適用范圍以外的所有處罰。實踐中，有人認為由于簡易程

序本身提倡的就是作出行政行為的效率，所以行政機關及其

工作人員在簡易程序中可以不履行告知義務，直接作出行政

處罰行為。但也有人認為，作出行政處罰行為的時候不能只

注重效率的原則，更應該符合合法性原則。行政處罰行為是

對當事人的合法權利影響最直接和最大的一種行政行為，如

果只看重效率原則的話，勢必會出現違法作出行政處罰的可

能，所以在簡易程序當中，合法性原則是第一位的，是不能

省略掉的。

（三）未規定告知瑕疵的法律責任。

《行政處罰法》笫41條的規定是對行政機關不履行告

知義務應承擔的法律后果所做的規定，也就是當行政機關及

其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法笫31條、

32條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依

據，或者拒絕聽取當事人的陣述、申辯的，行政處罰決定不

成立，對當事人不產生法律約束力。但由于沒有進一步規定

告知錯誤、告知欠缺等告知瑕疵或不依法告知時，行政機關

及其工作人員所負的法律責任，因此在執法實踐中導致部分

行政機關和執法人員不重視行政處罰告知程序，對告知采取

敷衍了事甚至置之不理的態度。

五、完善我國行政處罰告知程序的思考

（一）應明確規定采用書面告知的方式，并依照民事訴

訟法的有關規定進行送達。

筆者認為《行政處罰法》應明確規定在行政處罰告知程

序中必須使用書面告知的方式，并且可以依照民事訴訟法的

有關規定進行送達。口頭告知方式只能起到輔助性的解釋、

說明作用，電話、電報、網站查詢、手機短信等可以作為告

知程序前聯系被告知對人的一種手段，而不能作為告知方式

本身具有法律上的意義。1、履行告知程序是行政機關的法

定義務，在行政訴訟中，行政機關對是否給予了告知應負舉

證責任。舉證責任倒置是我國《行政訴訟法》確立的一項基

本的行政訴訟規則，《行政訴訟法》笫32條規定：“被告對

作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行

政行為的證據和所依據的規范性文件。”在行政訴訟中，行

政機關如果不能提供證據證明其履行了告知義務，就要為此

承擔不利的法律后果。采用書面告知的方式就能較好地解決

在發生爭執時的證據問題。2、我國的國情決定了必須采取

實際告知為主推定告知為輔的告知制度。行政程序法是隨著

行政權的擴張而逐步完善的，在傳統法學理論的觀念和體系

中，程序法的概念根本不被重視.即使在重視程序的英美諸

國，也較少從國家法制的高度予以重視。行政程序法在我國

的發展更是起步比較晚，大部分眾對行政處罰告知程序更

是缺乏了解。尤其是在農村，由于對法律知識的缺乏，很多

人們不知道在行政處罰程序中還享有被告知權這項程序性

權利，在執法實踐中往往表現為當事人采取外出打工、拒絕

簽字等方式回避矛盾。針對這種情況，《行政處罰法》應明

確規定在行政處罰告知程序中可以依照民事訴訟法的有關

規定進行送達載有告知內容的書面文件。但在適用上應確立

一種先后次序，在實際告知無法進行或需要很大的行政成本

時，再根據具體情況采用推定告知，也就是說在民事訴訟法

規定的幾種送達方式中，送達人也不能隨意決定采用何種方

式，而只能根據案件的實際情況決定采用何種送達方式。

（二）無論是簡易程序還是一般程序，均應適用告知程

序，其理由是：

（1）從法律規定看，行政處罰法的第5章第30條、第

31條、第32條是行政處罰決定程序的總的規定，即具有總

則的意義。第一節、第二節、第三節作為具體程序，則屬分

則的內容。根據法律規范總則指導分則的一般原理以及法律

的設置體系上來說，第31條規定的告知程序應當適用于分

則中的簡易程序和一般程序。

（2）從設立告知程序的目的看，就是要做到處罰公開

和保護當事人的合法權利。簡易程序雖然是針對的事實清

楚，違法行為尚不嚴重的情形，但執法人員當場作出的決定

仍然是行政處罰，對違法行為較輕的當事人不適用告知程

序，不符合立法目的。故在簡易程序中執法人員仍應履行告

知程序。

（三）規定告知瑕疵的法律責任

法律責任是行為人由于違法行為、違約行為或者由于法

律規定而應承受的某種不利的法律后果。法律責任規范著行

政機關行使權力的界限，以否定的法律后果防止權力行使不

當或濫用權力，促使行政機關及其工作人員自覺做到依法辦

事，公正行使權力，因而明確規定告知瑕疵的法律責任對于

保障行政機關及工作人員認真履行告知義務具有重要意義。

告知瑕疵主要包括沒有告知、告知錯誤、告知缺失、送達瑕

疵等情況，筆者認為應根據不同情況設定相應的處分，即依

照告知瑕疵的程度不同和對當事人及利害關系人造成損害

的大小分別承擔不同的法律責任。在承擔責任的主體上應區

分行政主體的責任和執法人員的責任，如行政機關及其執法

人員在作出行政處罰決定之前，不依照《行政處罰法》笫31

條、32條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和

依據，或者拒絕聽取當事人的陣述、申辯，行政處罰決定不

能成立。“行政處罰決定不能成立”就是行政主體承擔的法

律責任，如果造成損害的還必須承擔行政賠償責任，但行政

機關在履行賠償義務后應依法向承辦人員進行追償，即由在

行政處罰告知程序中犯有故意或重大過失的執法人員承擔

全部或部分損失，同時應對行政執法人員進行行政處分。