食品法律法規

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食品標準與法規

國外食品法律法規對我國的啟示

學生姓名

學生學號

學院名稱

授課教師

2014年6月8日

食品安全是人類生存和發展的基礎，也是公民生命健康權和生存倫理的內在要求。同

時，食品安全是社會經濟可持續發展的外在要求，頻發的食品安全事件會影響到民眾和企

業的信心，對經濟發展的沖擊力不容忽視。食品安全是當前在全球范圍內受到高度重視的

公共安全問題。美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、日本等國家紛紛加強了食品安全管理

工作,實施了一系列旨在確保食品安全的行動計劃,積極建立和完善本國的食品安全控制

體系。但目前中國食品安全法律監管仍存在著法律體系不完善監管部門職責權劃分不明

確，違法生產經營成本低，社會監督機制發育不成熟等現實問題。因此，中國應針對中國

食品安全監管領域存在的問題，借鑒國外食安全法律監管的成功經驗，制有效的方案，以

此保障中國農食品安全。

1國外食品安全法律監管

1.1美國食品安全保障體系

美國食品安全監管注重法律制度建設，對市場運行中的生產者、監管者、消費者等各

種組織、團體和個體的權利與責任進行了明確而全面的規定，保障了食品安全監管有法可

依、有法必依，為實現食品安全提供了可操作性的法律監管機制和體制。

美國在食品衛生方面，規范企業、團體和個人行為的聯邦法律法規有35部，其中既有

綜合性的《聯邦食品、藥品、化妝品法》、《食品質量保障法》、《公眾健康事務法》等，也

有非常具體的《聯邦肉類檢測法》、《禽類產品檢驗法》等。這些法律覆蓋了所有食品和相

關產品。聯邦政府制定的強制性標準，主要涉及環保、食品和藥品等，它們都以技術法規

的形式出現。此外，還有私營標準機構、專業學會、行業協會等制定的4萬多項自愿性標

準[1]。

美國聯邦政府負責食品安全的主要機構有：衛生部下屬的食品藥品管理局（FDA）、

農業部下屬的食品安全檢驗局（FSIS）和動植物衛生檢驗局（APHIS），以及美國環境保護

署（EPA）。其中，FDA主要負責除肉類和家禽產品外的食品安全，保護消費者免受摻雜、

不安全和虛假標貼的食品危害；FSIS主要負責確保肉類、家禽食品的安全、衛生和準確

標識；APHIS主要保護動植物免受害蟲和疾病的威脅；EPA主要維護公共環境健康，保護

環境免受殺蟲劑和活性劑的危害。另外，商業部的國家漁業局(MFS)執行海產品檢測以及

定級程序等，衛生部的疾病控制和預防中心(CDC)負責研究、監管與食品消費相關的疾病。

同時，海關負責定期檢查、留樣監測進口食品。

這些法律和分工明確的部門使得美國形成了覆蓋所有食品的法律體系構成了食品安

全保護網和綜合高效的監管體系。這就還不一定能保證了對食品安全的有力監管，所以美

國政府還采用了科學的風險分析方法和先進的食品安全檢測體系[2]。

美國政府還特別強調風險信息交流在風險評估與風險管理中的重要作用，如通過有效

的信息發布和傳播使公眾健康免受不安全食品的危害，通過風險交流提高風險分析的明確

性和風險管理的有效性。此外，風險分析程序要向社會公開，接受社會的評論、建議和監

督。

美國的食品安全檢測體系比較先進，不僅是檢測手段先進，而且匯聚了一大批食品學

家、微生物學家、病毒學家、營養學家。在食品安全控制技術方面，美國實行動物疾病、

農藥殘留限量、致病微生物的控制和第三國食品準入的控制。在檢查食品生產企業，收集

分析食品樣品，在食品生產、加工的各個環節發揮重要作用。另外，在檢驗檢測過程中，

及時將國際上有關食品質量和安全方面的信息提供給政府、企業，以及時采取應對措施。

此外，美國還通過實行認證制度、食品溯源管理制度和食品標簽管理制度保證食品的衛生

安全。為避免缺陷食品流入市場對公眾人身安全損害的發生或擴大，美國實行食品召回制

度作為對食品安全監控的補充。

1.2德國食品安全法律監管

德國通過法律制度建設，以及政府部門完善的監管措施，建立了食品安全監督機制和

快速預警機制，采用風險管理，形成政府、企業、研究機構和公眾共同參與的監管模式。

德國制定了《食品基本法》、《通用食品法》、《食品衛生法》等20多部食品安全法律規

范，為食品安全監管提供了完備的法律體系。同時，德國還注重借鑒歐盟其他國家的法律，

進行本國的法律建設，并取得了明顯的成效。其中有四大支柱性的法律——《食品和日用

品管理法》、《食品衛生管理條例》、《HACCP—方案》、《指導性政策》。《食品和日用品管理

法》為德國食品安全的核心法律[3],它為食品安全其他法規的制定提供了原則和框架，主

要目的是為了全面保護消費者,避免食品、煙草制品、化妝品和其它日用品危害消費者健

康,損害消費者利益。《食品衛生管理條例》是《食品和日用品管理法》的配套法規和細則，

公布于1997年8月5日，詳盡規范了涉及食品安全的方方面面，具有很強的針對性和可操作

性。HACCP—體系是以預防為主的食品安全有效控制體系。FAO/WHO的《國際食品法典》

(CodexAlimentarius)推薦采用HACCP—體系,已經得到國際權威機構和主要發達國家的

認可。它是《歐洲議會指導性法案93/43/EWG》[2]在德國的具體化，屬于輔導性措施，以

企業自愿為原則，由德國標準研究院(DI)和相關行業協會頒發。

在歐盟食品安全管理局（FSA）的架構內，德國于2001年改組了消費者保護、食品和

農業部，接管了衛生部的消費者保護和經濟技術部的消費者政策制定職能，對全國食品安

全統一監管。此外，德國還于2002年設立了聯邦風險評估研究所、聯邦消費者保護和食品

安全局兩個專業機構[3]。

德國通過法律規定，對食品安全法律責任進行了明確的界定，對責任主體、懲罰和賠

償等進行細致規定；并以預防為理念，對食品安全的源頭控制和預防措施和主體責任進行

了規定，建立了科學完備的質量安全檢測和預防機制。

1.3日本食品安全法律監管

戰后，日本食品管理理念側重于防止食物中毒，但隨著國際上食品安全管理理念的不

斷創新，日本感到以往的立法宗旨已不能適應新時代國民對食品安全的要求。日本決定通

過制定《食品安全基本法》，確立新的食品管理理念。

日本食品安全監管的兩大基本法律分別是《食品衛生法》和《食品安全基本法》，確

立了食品安全法律監管的基本框架。此外，在日本還有很多涉及食品安全的專業、專門法

律法規，比如《農藥取締法》、《肥料取締法》、《家禽傳染病預防法》、《牧場法》、

《農林產品品質規格和正確標識法》、《家畜傳染病防治法》、《飼料添加劑安全管理法》

等[4]。這些法律文件分別對食品質量衛生、農產品質量、投入品（農藥、獸藥、飼料添加

劑等）質量、動物防疫、植物保護等5個方面進行了詳細而明確的規定。

在日本只有兩個監管食品方面的機構——厚生勞動省和農林水產省。

《食品安全基本法》賦予厚生勞動省的職責是作為風險監管機構，全面負責食品安全

和分配，制定食品法律和標準、包括食品標簽標識、轉基因食品和輻照食品的標準以及廣

告宣傳的規定，每年制定進口食品監控指導計劃對進口食品進行監管和實施衛生檢疫、要

求企業注冊以及對業者進行業務指導檢查，也可根據食品衛生法對業者做出處罰。《食品

衛生法對》、《家畜傳染病與方法》、《屠蓄場法》、《食用禽類處理法》等法律的執行

機構是厚生勞動省[5]。

《食品安全基本法》賦予農林水產省的職責是風險監管，全面負責農產品的生產和控

制質量，制定農林水產品的規格、管理政策和振興農林水產品的生產，促進農產品質量的

提高，管理農產品的消費和流通，保證糧食供應，促進國際合作和農產品出口，通過振興

農業促進國民經濟的發展。進口加熱禽肉食品以及進口動物和活魚等需要通過農水省的許

可、注冊和檢查指導。其內部設有綜合食料局、生產局、經營局、農村振興局。建立了農

林水產技術會議，下屬有各種實驗室、研修教育機關25個，食料、農業、農林水產政策審

議會、物資規格調查會等8個[4]。設有地方分支局等機構，食糧廳、林業廳和水產廳也屬于

農水省管理。其執法法律依據是JAS法、《農藥取締法》、《肥料取締法》、《飼料安全

法》、《植物防疫法》、《農畜產業振興機構法案》、《漁業法》、《水產資源保護法》、

《食品循環資源再生利用促進法》等相關法律。

日本對食品安全的監管需要中央管理部門、地方政府、業者、民間機構和消費者的共

同參與，提倡共同參與，責任共擔。形成了政府風險管理機構、地方、業者、公眾“四位一

體”的管理協調機制。

日本對食品安全管理強調“事前風險預測和預防”與“事后追查和防控”。強調食品的種

植、養殖、生產、加工、儲存、流通、銷售等各個環節，包括轉基因食品和輻照食品等必

須遵守日本食品衛生法的規定，不得使用指定外添加劑和進行虛假標識，必須遵守JAS法。

2006年，日本要求產品必須標注原產地標識，對食品原料的使用、生產、農獸藥的使用、

食品添加劑的使用以及儲存運輸等，必須進行記錄并保存2年以上。確立了食品生產流通

的履歷制度。日本政府要求企業引進HACCP(危害分析和關鍵控制點)，對建立了HACCP

管理制度的企業確認其資質，資質每3年需要重新認定[4]。

日本農水省檢驗檢疫的具體執行機構為植物防疫所和動物檢疫所。在橫濱、名古屋、

神戶、門司、那霸設有植物防疫所，在成田機場和東京設有支所，在18個城市有派出機構。

動物檢疫所總部設在橫濱，除橫濱外，在中部機場、成田機場、關西機場、神戶、門司和

沖繩設有支所。

日本的衛生檢疫分為四個層面，首先是中央部門所屬檢測機構可以檢測。通常地方都、

道、府、縣保健所也可以實施檢測并對食品安全進行監控。一般來說，進口食品的檢驗檢

疫由厚生省負責，日本也允許經過政府注冊的民間檢測機構進行檢測。事實上形成了國家、

地方保健所、民間機構和企業4個層面的衛生檢測機制，為確保食品安全夯實了檢查基礎。

2中國食品安全法律監管存在的問題

2.1食品法律法規的系統性和完整性較差

我國現已頒布的涉及食品監管的法律法規數量多達十幾部，總體性法規《中華人民共

和國產品質量法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國農業法》等這些

法律僅對食品質量作了一些概要性規定。由于出臺時間早，標準要求低，覆蓋面窄，沒有

充分顯示新形勢下消費者對食品安全的需求。另外，有些法律法規在制定時沒有充分考慮

食品安全問題，當食品安全問題成為突出問題時，就顯得很不適應。比如我國現行的《中

華人民共和國標準化法》就是如此，該法在總體上偏重于工業產品標準和強制性標準而農

產品的產品質量標準多為推薦性標準，而要解決食品安全問題必須制定強制性標準[6]。

食品安全問題涵蓋了“從農田到餐桌”的全過程，法律應該反映出整個食品鏈條。這就

使法律出現了較大的法律監管盲區，以致造成對飼料中加人瘦肉精、在牛奶中加人三氯氰

胺，農藥大量殘留，濫用抗生素等諸多問題的監管滯后和監管不力。

2.2食品法律法規的條款籠統,操作性差

一些法律法規規定的比較原則和寬泛，缺乏清晰準確的定義和限制。如《刑法》對

于生產銷售假冒偽劣產品金額5萬元以上有相對明確的處罰措施，而對于銷售金額5萬元

以下算不算犯罪就沒有明確界定；有些法律條款只定性不定量,或者法律概念有歧義；有

的條款多年不修訂；有些條款已經已經不能適應變化了的新情況，甚至完全過時，對當前

復雜的市場經濟條件下的實際問題約束力較低,操作性不強[7]。

2.3食品法律法規的罰則較輕,法律效力不夠

一是執法力度不夠,我國現行法律法規忽視了制假售假行為本身的危害,對制假售假

行為處罰較輕。二是由于配套法律法規未出臺,一部分法律法規難以執行。雖然我國近年來

加大了技術法規的制定,如無公害農產品的出臺等,但其立法層次較低,大多數屬于推薦性

標準,作用有限。三是技術支撐體系還未建立起來,有些法律法規難以實現。如檢驗檢測

方面的法規就是如此。

2.4執法體系存在權限不清、職能不清

一是多頭執法,影響監管效果。由于食品監督管理部門多,部門之間各吹各的號,各唱

各的調,部門之間不能形成合力,監管責任就難以落到實處；二是執法部門以罰代管、以

罰代刑,影響法律的嚴肅性；三是執法部門立法、執法、判罰三位一體,影響公正性。

2.5法律執行過程缺乏規范化和持續性

我國目前在打擊假冒偽劣食品,保證食品安全的執行過程中缺乏規范化和持續性,往

往在出現重大食品安全事故后,有上級行政機關發布命令,進行一陣風式的檢查、處理,當

這陣風過后,假冒偽劣商品又重新泛濫起來。這種缺乏規范和持續性打假過程,無法從根

本上解決食品安全問題。

3啟示

美國的食品安全監管機制一直比較分散，按照聯邦、州和地區分為3個層面監管。三

級監管機構大多聘請相關領域的專家，采取進駐飼養場、食品生產企業等方式：從原料采

集、生產、流通、銷售和售后等各個環節進行全方位監管，從而構成覆蓋全國的立體監管

網絡。不過，這種監管體系由于管理權分散，近年來暴露出效率低、部門之間缺乏協調等

諸多弊端，這也是奧巴馬政府推動食品安全體系改革的原因所在。這次的新法案擴大了美

國食品和藥物管理局的監管權力和職責，強調食品安全應以預防為主[8]。根據新法案，FDA

除了可以直接下令召回存在安全隱患的食品外，還有權檢查食品加工廠，以及對進口食品

制定更為嚴格的標準，盡量將食品安全的隱患消滅在端上餐桌之前。所以我國必須要嚴把

源頭關——監管觸角伸向產地。

在德國，食品的食物鏈原則和可追溯性原則得到了很好的貫徹。以消費者在超市里見

到雞蛋為例，每一枚雞蛋上，都有一行紅的數字。比如說：2-DE-0356352，第一位數字

用來表示產蛋母雞的飼養方式，“2”表示是圈養母雞生產；DE表示出產國是德國；第三部

分的數字則代表著產蛋母雞所在的養雞場、雞含或雞籠的編號。消費者可以根據紅數字

傳遞的信息視情況選購。如果出現食品安全危機，也可以根據編碼迅速到原因。2010年

12月底，德國安全食品管理機構在一些雞蛋中發現超標的致癌物質二惡英，引起德國上下

的極大關注。通過對有毒雞蛋的追查，有關機構順藤摸瓜將焦點快速鎖定在了石勒蘇益格

一荷爾施泰因州的一家飼料原料提供企業身上[9]。這家公司將受到工業原料污染的脂肪酸

提供給生產飼料的企業，才導致了其下游產業產品二惡英超標。隨后，德國政府迅速隔離

了4700個受波及的養豬場和家禽飼養場，強制宰殺了超過8000只雞。

所以我國為每份食品“建檔案”，方便追溯。

2010年底，德國西部北威州的養雞場首次發現飼料遭致癌物質二惡英污染。今年1月

6日，德國警方即調查位于石荷州的飼料制造商“哈勒斯和延奇”公司。7日，德國農業部宣

布臨時關閉4700多家農場，禁止受污染農場生產的肉類和蛋類產品出售。對于這次二惡

英事件中的肇事者，德國檢察部門提起刑事訴訟，同時受損農場則擬提出民事賠償，數額

可能高達每周4000萬至6000萬歐元，完全可能讓肇事者破產。從這一實例可以看出我國

必須，加大對違反食品安全法律法規行為的懲處力度[10]。

對于不合格食品召回，德國食品安全局和聯邦消費者協會等部門聯合成立了一個“食品

召回委員會”，專門負責問題食品召回事宜。2004年，在“食品召回委員會”監督下，亨特

格爾公司調查發現，該公司生產的孕產婦奶粉和嬰兒豆粉中有“坂歧氏腸桿菌”，威脅消費

者尤其是嬰兒健康。事件發生后，亨特格爾公司以最快速度召回了產品，另外還向消費者

支付了1000萬歐元的賠償金。問題食品召回制度是發現食品質量存在缺陷之后采取的補

救措施，是防止問題食品流向餐桌的最后一道屏障。所以我國必須要堅決實行問題食品召

回制度[8]。

法律是管理食品安全的最重要的屏障。美國和德國的食品監管體系同樣經過了幾十年

甚，至上百年的積累和發展。但是他們仍在不斷的修訂和增加有關的法律法規。這也就要

求我們不斷的完善我國的食品方面的法律。從而更好的維護消費者的權益。

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