審計廣角
國有企業主要領導人員經濟責任審計責任界定的思考
◎文/黃?蓉
摘?要：通過對標新規定，研究新形勢下經濟責任審計的新理念、新內涵和新要求，闡述了國有企業經濟責任審計責任界定遵循的原則，提出了做好責任界定建議措施，以期提高經濟責任審計工作質量。
關鍵詞：國有企業；經濟責任審計；責任界定
0?引言
國有企業主要領導人員經濟責任審計是審計機關的一項重要任務，審計定責作為經濟責任審計工作的核心環節，是其中的重點和難點。以2019年7月7日實施的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《新規定》）為依據，對標新規定中審計定責的要求及內涵，提出了確定責任界定的各項原則，旨在解決實際工作中部分審計人員責任界定簡單化、片面化問題以及經濟責任審計質量不高等問題，以期為國有企業經濟責任審計活動提供借鑒。
1?國有企業主要領導人員經濟責任審計責任界定的新要求
《新規定》對領導人員責任界定的種類、范圍進行了優化，將2010版《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》中領導人員應承擔的“直接責任、主管責任、領導責任”三類定責重新定義和劃分為“直接責任、領導責任”兩類。同時，《新規定》第四十條、第四十一條分別對領導人員應負直接責任及領導責任的11種具體情況進行了詳細闡釋，也是審計定責的基本遵循。
根據《新規定》，按經濟責任的問題、責任情況及所負何種責任對11種情形進行逐一梳理、分類如下：“違法違規”系指違反黨內法規、法律法規和政策規定，或者違反（部門、單位)內部管理規定的情形；“造成后果”具有三層涵義：造成公共資金、國有資產資源浪費損失，公共利益遭受損害，生態環境遭受破壞。
1.1?違法違規問題
有三種情形：(1)領導人員本人直接違反黨內法規、法律法規和政策規定的情形，承擔直接責任；(2)領導人員對下屬人員違反黨內法規、法律法規和政策規定的行為強令、指使、授意或者縱容、包庇，承擔直接責任；(3)領導人員違反(部門、單位)內部管理規定且造成后果的情形，承擔領導責任。
1.2?民主決策問題
有三種情形：(1)未履行決策程序或者決策過程不民主（指決策時對多數人不同意的意見不聽取、不采
納），直接推進重大經濟事項的實施且造成后果的情形，承擔直接責任；(2)在民主決策前提下實施的重大經濟事項，因決
策失誤或失當造成后果的情形，承擔領導責任；(3)領導人
員參與的決策和工作違反黨內法規、法律法規和政策規
定沒有發表明確反對意見的情形，或參與的決策和工作
未發表明確反對意見，該決策和工作造成后果的情形，承
擔領導責任。
1.3?履職盡責問題
有五種情形：（1）領導人員對黨和國家的經濟方針
政策及決策部署貫徹不力，造成后果的情形，承擔直接
責任；（2）領導人員未完成作為第一責任人（負總責）的事項，造成后果的情形，承擔直接責任；（3）領導人員對管轄
范圍內或者下一級部門、單位的違法違規問題發現不及時，處理不得當，造成后果的情形，承擔領導責任；（4）領導
人員不正確履職或者履職不力，對造成后果起決定性作
用的其他行為，承擔直接責任；（5）領導人員不正確履職或
者履職不力，對造成后果應當承擔責任的其他行為，承擔
領導責任。
2?國有企業主要領導人員經濟責任審計責任界定原則
2.1?權責一致原則
權責一致原則是經濟責任審計定責應遵循的最基本
原則，主要體現在以下三個方面：(1)時間上權責匹配，領
導人員對任期內的行為事項承擔責任。一般情況下，任期
之外的經濟事項不屬于責任界定的范圍。但因前任領導
人員任職期間發生的問題延續到現任領導人員任期內，
現任領導人員應當采取有效措施解決問題，如果放任問
題不管造成后果的，應當根據實際情況對現任領導人員
進行定責。(2)管轄范圍匹配，領導人員對管轄范圍內的事
項承擔責任。管轄范圍主要包括其所在單位本級及下一
級單位。但對于三級及以下單位（部門）出現的具有普遍性、典型性和傾向性的問題，或與領導人員存在較大關聯
的問題，需要綜合研判，可比照領導人員管轄范圍內事項
確定其應承擔的責任。(3)履職情況匹配。實際工作中，領
導人員兼任下級單位正職的，應結合實際，具體情況具體
分析，責任界定的范圍僅限于其所兼任職務應當履行的
經濟責任。
2.2?客觀公正原則
客觀公正地分析內外部因素對領導人員履職過程及
結果的影響。外部客觀因素主要是國家宏觀政策變化、市
場環境不可控因素變化、上級行政主管部門直接干預企
業經營管理等，對企業發展戰略、經濟活動事項產生影
響的因素。需綜合分析內外部因素對經濟結果所起的作用，既要界定外部因素的客觀影響，又要界定領導人員的
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主觀努力。例如，領導人員已盡職盡責仍無法控制的，則不應界定其責任；反之，如果外部因素對企業影響是可控的，則要實際分析領導人員履職行為，合理界定其責任，避免被審計領導人員的借用客觀因素充當自己免責的“擋箭牌”，從而逃避應負的責任。2.3?證據確定原則
審計證據作為責任界定最直接的依據，其完整性、相關性、準確性尤為關鍵。審計人員對審計事項應保持審慎態度，所認定的責任必須建立在審計證據事實清楚、依據充分的基礎上，所取得的審計證據除了應與經濟事項性質、后果相匹配外，還應與領導人員行為是否存在因果聯系相匹配，做到“事實清楚、問題明確、證據確鑿、定責準確”。無依據或依據不足的，不能憑主觀推定或判斷界定責任，對責任界定證據不充分事項保留審計意見，采取謹慎的態度，只在審計報告中披露問題，不做領導人員責任界定。2.4?實質重于形式原則
國有企業的重大經濟決策通常按事項大小分別由公司黨委會、董事長會、總經理辦公會討論決策，但不排除有的決策事項打著集體決策程序的幌子，掩蓋領導人員直接作出決議的事實。所以，在界定領導人員責任時，不能根據是否分管、是否開會、是否圈閱等形式要件簡單定責。
審計人員還應結合領導人員個人管理風格、領導人員對事項的影響程度、會議紀要是否真實可靠等情況進行風險評估，謹慎分析其實際情況，避免將本應由個人承擔的直接責任事項認定為集體決策事項，影響責任界定的準確性。2.5?容糾并舉原則
經濟責任審計中，既要發揮審計監督職責，做到應審盡審、凡審必嚴，依法依規嚴肅揭示被審計領導人員存在的違法違紀違規問題，也要針對被審計領導人員在改革創新中的錯誤和失誤，并結合問題所處的歷史背景、決策過程、動機態度、性質、后果等多維度辯證地看待領導人員作出的決定決策。在定責過程中要具體問題具體分析，按照“三個區分開來”要求，將“無意過失”與“明知故犯”區分開來，將“工作失誤”與“失職瀆職”區分開來，將“探索實踐”與“以權謀私”區分開來，確定其行為是否可以免責或從輕定責，以此保護領導人員履職盡責、擔當作為、干事創業的積極性。
3?對內部經濟責任審計責任界定的建議
3.1?及時修訂完善企業內部經濟責任審計細則，為責任界定提供依據
《新規定》的頒布和實施為經濟責任審計的責任界定提供了基本遵循。在實際工作中，仍然面臨各種各樣的情
況和問題，這就要求各單位、各級管理機構在《新規定》框架內，結合行業或部門實際，制定適合本企業、本部門的經濟責任審計細則，為內部經濟責任審計的責任界定提供依據。
3.2?加強業務培訓，提高審計隊伍整體水平
(1)把審計人員培訓工作作為日常管理工作常抓不懈。除了要加強職業素養和財務專業知識培訓外，還要適應時代發展要求，加強對企業管理、行業發展趨勢、大數據運用分析等知識的學習培訓。(2)做好項目審計培訓工作。當審計機關發現審計事項涉及的技術或領域超出審計人員的業務能力范圍時，可以借助外部力量，聘請有關專家進行針對性的審前培訓，促使審計人員盡快熟悉被審計單位情況，準確把握審計問題實質，確保審計發現問題定責準確。
3.3?強化對責任歸屬證據的收集，做好責任界定的逐級審核工作
(1)做好責任歸屬證據的收集，養成證據鏈條延伸的思路習慣。通過與重要部門、崗位人員個別談話，召開不同層次的座談會等方式形成筆錄證據；查閱涉及事項的會議記錄紀要、決策資料、請示上報材料、批復文件等取得紙質證據；審計公示擴大舉報受理范圍等途徑，拓寬證據來源，進一步核實情況，坐實違規點，確保對查處問題責任界定“落得下，定得準”。
(2)做好責任界定逐級審核工作。審計人員在撰寫審計工作底稿時，除了要完整表述問題情況外，還應對問題作出初步責任界定，為主審、審計組長核實底稿、界定責任提供參考意見。主審、審計組長進一步核實底稿中的問題定責，確保責任界定證據充分、定性準確。審計部門組織復核人員對審計組提供的領導人員界定責任依據，再次復核把關，給出明確復核意見，確保審計組對相關問題定性定責合
理合規、公正準確。
3.4?關注被審計對象履職期間的未盡事項，防止定責事項缺漏
審計人員除了要關注被審計領導人員履職過程中已經完結的經濟事項外，還要關注其任中作出的一些持續時間較長、影響較大且未完成的重大經濟決策事項，通過監督關口前移，提前研判，及早發現其執行結果對企業未來造成的影響，及時預警可能存在的風險隱患，抓好審計，發現問題及時整改，以發揮任中審計監督優勢。參考文獻：
［1］廖昆，李洪磊.經濟責任審計直接責任的界定［J ］.現代審計與經濟,2019(2):20-22.
［2］吳永蘭.內部經濟責任審計前沿問題研究［M ］.北京：中國財政經濟出版社,2018.
作者單位：中國鐵路南寧局集團有限公司審計部
