中國城鎮化發展模式_如何走向科學發展之路_陸大道

2007年3月蘇州大學學報（哲學社會科學版）

第2期Academic Journal of Suzhou University (Philosophy and Social Science)

Mar.2007

No.2

科學發展觀與中國城鎮化發展道路（一組）

編者按 ：2006年12月22~23日，教育部人文社會科學重點研究基地“蘇州大學中國農村城鎮化研究中心”主

辦了“科學發展觀與中國城鎮化發展道路”“10+10”全國高層論壇，與會代表分別從城市地理學、城市社會學、城

市生態學和城市哲學的角度對中國城鎮化進程中存在的嚴重問題的成因、表現、后果進行了深度反思，就我國城

鎮化發展如何轉換模式、走科學發展之路等一系列重大問題做了深入探索。本刊發表一組文章，以饗讀者。

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A 文章編號：1001-4403

()

200702-0001-19

中國城鎮化發展模式：如何走向科學發展之路*

陸大道，宋林飛，任 平

123

（1.中國科學院，北京 100864；2.江蘇省社會科學院，江蘇 南京 210013；3.蘇州大學 中國農村城鎮化研究中心，江蘇 蘇州 215021）

一、中國城鎮化發展道路中存在的主要問題

任平：中國的城鎮化發展正進入一個新舊觀念、新

舊道路和新舊模式轉換的關鍵的十字路口，需要我

們從理論和實際的結合上加以全面反思。城鎮化的動中國和世界經濟的發展，為順應全球化和現代化

問題正在成為影響我國未來進一步發展的關鍵環發展提供了相當可觀、十分宏大的空間框架性支

節。經濟學諾貝爾獎獲得者斯蒂格里茨曾指出：未

來對世界經濟起重大影響的兩大因素，就是美國的組中國經濟框架、帶來經濟迅猛發展的同時，也在

高技術產業和當代中國的城鎮化。數以萬億計的重組中國社會結構，使鄉村中國逐步變成一個都市

年城鎮投資規模，對全國經濟GDP增長貢獻率不

斷攀升，在地方政府年財政稅賦來源中占比也越來

越大。的確，當代中國高速的城鎮化進程使空間生

產進入一個超大規模、超常擴張的時代。20年造城

運動中，空間生產速度是超世卓絕的，也是充滿盲

目、矛盾和沖突的。一方面，由于受全球制造業向

中國轉移和集聚、中國工業化進程的加速和現代化

推動力的三重作用，目前中國正進入高速城市化時

期（從1978年到2005年末，城鎮化率從22%增長

到42.7%，我國城鎮化人口從不到2億迅速增長到

7.3億，城鎮化實際建成區面積擴展了10多倍），形

成了一個世界級的、空前的、無與倫比的空間生產

規模，表現為全球最大的城市基建投資規模、高速

膨脹的城市范圍、億萬農民工和流動人口，為轉移

農村剩余勞動力進城就業，為推動城市工業化、拉

撐，城市面貌發生了翻天覆地的變化。城鎮化在重

中國；也在重構中國政治、文化和人民的生活方式。

總之，城鎮化正在深刻地變革和改造著整個中國。

可以預見，在今后全面建設小康社會、逐步走向基

本實現現代化的進程中，隨著雖然發生有所滯后、

但是其規?？臻g巨大的中國“產業革命”和“產業

轉型”，以及人均GDP3000~5000美元的逐步實現，

還將有3~4億人口進入城市，2050年中國城鎮人口

將達到10億，一個難以遏制的造城運動將繼續強

烈地推動我國現行城市體系的巨大慣性發展。但另

一方面，規模巨大、速度驚人的空間生產又暴露出

一系列嚴重問題，表現為迅速消失的農地資源、驚

*本文為“‘科學發展觀與中國城鎮化發展道路’‘10+10’全國高層論壇”上的發言節選。

?1?

人的煤電油運耗損、大量遭到破壞的生態環境和不

斷擴大的工業區、居民區等等。更重要的是引起城

鄉關系格局的大變動，人口結構、生活方式和居住

方式的大變動，震撼全球，成為全世界關注的焦點

問題之一。城鎮化進程所暴露出來的嚴重問題也越

來越成為影響我國科學發展與和諧社會建設的首

要問題。那么，對我國近年來城鎮化發展進程中存

在的問題做全面反思，應當如何概括呢？

陸大道：目前中國城鎮化進程正處在一個“大躍進”

和空間擴展失控狀態。之所以稱之為“大躍進”，是

指這一發展態勢超出了正常的城鎮化軌道，出現了

“大躍進”。判定這一“大躍進”態勢，可以從以下幾

個方面來看：

1.城鎮化速度虛高，特別是“土地城鎮化”速

度太快

2004年底全國有設市城市660多座，建制鎮

20600多個。城鎮人口從1949年的5000萬，已經發

展到2005年的5.62億，城鎮化率已經達到43％。其

中，城鎮化率從20％到40％只用了22年，這個過

程比發達國家平均快了一倍多。而實際上，2005年

我國43％的城鎮化率是“虛高”的，因為，包括了1.3

億“農民工”和他們的家屬（公安部、建設部、民政

部將農民工進城打工居住半年以上的均算作城鎮

人口），這些人與真正意義上的市民還有相當大的

差別，他們的工作條件、生活條件都很差，缺乏城

市生活的水準。主要問題出在“土地城鎮化”的速

度太快，大大快于人口城鎮化的速度。農民的土地

被城鎮化了，而農民及其家屬卻未被城鎮化。另外，

43％的城鎮化率還包括了一些城鎮通過行政區劃

調整、擴大轄區面積而帶來的結果。但這些“城鎮

區域”的產業結構并未轉型，缺乏產業支撐力，也

基本上沒有城鎮的基礎設施供應，實際上仍然是農

村。

2.經濟發展、產業結構水平及就業崗位增加不

能適應如此冒進式的城鎮化

我國城鎮化進程需要與產業結構及其轉型的

進程相適應。我國三次產業的就業比重，第一產業

仍然占45%。這說明我國工業化程度與發達國家還

有很大的差距，實現產業結構根本轉型是很長的過

程。我國目前具有龐大的基礎原材料產業，但依靠

這些產業的擴張來增加吸引農村勞動力和農村人

口，空間已經不大。城鎮化和就業人口的增加越來

越依賴第三產業的發展。但是，由于人口基數特別

?2?

大，城鎮化率平均每年增長一個百分點，就要求增

加800~1000萬個就業崗位。第三產業的發展空間

也無法持續提供這個就業崗位規模的大部分。近年

來，我國城市就業問題突出，表明城鎮化速度和規

模超出了產業發展及其規模的支撐能力。資源型城

市多數是有生命周期的。2002年初步統計全國有

110個資源型城市，2030年將達到200個左右。這

些資源型城市，大多數在今后某個時期將出現資源

枯竭，城市規模不僅不可能大幅度擴大，且會逐步

縮小，少數還會衰亡。另外，經濟全球化作為推動

城鎮化過程的作用力也將會逐步減弱，也就是說，

外部市場對于城鎮化的作用會下降。

3.對資源、環境帶來了巨大的壓力乃至破壞

城市，要求大規模電力和優質能源供應以及大

型的集中型的水源供應。人均耗能、人均用水以及

集中產生的垃圾量要比農村大得多。我國的資源和

環境基礎難以支撐冒進式城鎮化和空間蔓延式的

大擴張。2003年，全國70％的城鎮缺水；90％的

城鎮水域和65％的飲用水源受到不同程度的污染，

90％的城市沿河水域遭到污染。全國污水處理率只

有36％。全國城市年產生活垃圾1.5億噸，有200個

城市出現垃圾圍城的局面。在50％的垃圾處理率中

只有10％達到無害化處理標準。近十年來，各級政

府在城市基礎設施方面（包括供排水、環保等）的

投資逐年增加，缺口并沒有相應縮小。這也從另一

個角度說明，我國城鎮化的速度過快，背離了循序

漸進的原則。

4.國內外經驗對比

從20%到40%的城鎮化率，經歷的時間：英國

120年，法國100年，德國80年，美國40年，前蘇

聯30年，日本30年，我國是22年。1997年，世界高

收入國家包括美國和日本的城鎮化率為75%~80%

（但從事第二、第三產業的人口遠高于這個比例）。

根據國情、城鎮化人口總量以及產業支撐等分析判

斷，我國是沒有條件大大超過這樣的速度目標。西

方國家城市建設與農村改造是一個比較漫長的工

業化過程，同時也是依靠掠奪殖民地國家人民的財

富進行資本原始積累而起家的。我國的工業化、城

市化則主要依靠自力更生。在城鎮化的快速發展階

段，總人口規模小。我國現階段每增加一個百分點

的城鎮化率所要求創造的就業崗位比發達國家相

應進程中要求的高出5~10倍乃至更多。

宋林飛：中國城鎮化進程是在舊的城鄉二元結構

體制下推進的，它必然又產生新的二元結構。1億

多“農民工”現象就是在這一系列二元體制下的獨

特表現。的確，改革開放以來的中國城鎮化不斷加

速產業要素積聚，帶來了極化效應與輻射效應，是

經濟發展的強大動力；城鎮化過程中創造了大量

就業機會，促使人口流動越來越活躍，大量農民離

開農村進入城鎮，改變了社會結構；城鎮化過程中

創造了巨大的財富，促使城鄉居民提高了生活水

平，改善了生活質量，帶來了城市文明。但是，不

容忽視，城鎮化進程中也存在著嚴重的問題。（1）

粗放規劃、建設和經營。“攤大餅”式超大型城市格

局，帶來一系列問題。一些地區為了加快城鎮化進

程，通過修改城鎮建設規劃，占用大量土地進行城

鎮建設。有的地方利用縣改市、鄉改鎮的機會，把

大量農用地轉為城市建設用地等。地方政府“經營

城市”的沖動、開發區的不斷擴張、房地產開發與

高校的“圈地運動”等，使城鎮化發展與稀缺土地

資源的矛盾日漸尖銳。（2）“土地城鎮化”速度超

常，“農民城鎮化”進程嚴重滯后。眾所周知，城鎮

化首先是由“土地的非農化或城鎮化”以及“農民

的非農化或城鎮化”兩大要素標識的。可是，在我

國城鎮化進程中，卻出現了“要土地不要農民”的

嚴重偏頗。土地城鎮化速度越來越快。1978年土地

城鎮化率為17.9%，2002年上升到39.1%，年增長

率為0.88%，可是在到2005年，就增長到42.7%，從

20%~40%只用了22年，比發達國家平均要快一倍。

可是，42.7%這一數字又掩蓋了一個十分嚴重的問

題：它包括了1.3億“農民工”，他們雖然工作在城

鎮，但是戶籍身份依然是農民，并沒有享受到城鎮

化帶來的制度紅利，更沒有融入城鎮。對于中國城

鎮化來說，他們依然是局外人。其次，城鎮化進程

大大超越工業化速度，缺乏產業支撐，因而是過度

的城鎮化。1981~2005年，農業就業人口并沒有大

幅度下降。第二產業比重也并沒有顯著上升。許多

城鎮并沒有工業增長，“三集中”起來的所謂城鎮完

全沒有工業基礎，依然務農的農民牽著老牛、趕著

豬羊住進高樓。

（3）城鎮化中土地、水資源等日益短缺，污染

程度日甚一日。它加劇了我國的耕地緊張狀況和糧

食安全危機，它還帶來了人口浪潮，產生大量的失

地農民，土地市場秩序混亂，社會問題嚴重。可以

說，城鎮化進程的問題已經成為嚴重制約我國實施

科學發展與和諧社會建設的主要因素之一。

任平：我認為，我國城鎮化除了世界城市化運動所

具有的通病如“攤大餅”造成的中心城市交通擁擠、

環境質量差、人口過于密集、城市郊區擴展過速、

貧富差距嚴重、弱勢群體被邊緣化等等以外，空間

生產主要存在著以下幾大問題：

其一，人與自然對立嚴重。城市人口集聚過速，

城市承載力已接近極限，環境破壞已近極限，資源

消耗已近極限。再不顧生態承載力而盲目擴大城鎮

化規模，很可能造成大規模永久性的生態破壞。缺

水地區城鎮人口規模和工業化集聚度不能過大，各

種全國性的“調水工程”對生態破壞性影響很大，

不宜過度實施。城鎮化是人口集聚、集中居住和交

往的生產、生存方式。一個地區的人口密集度必須

與其城鎮化的空間資源的承載力、與“生態赤字”

相關聯。恰當的城市承載力是維護人與自然、人與

環境友好關系的臨界點和關節點，一旦突破，將造

成環境和生態災難，也必將導致城市生態和文明的

衰退。未來10億中國人口城市居住形態可能會分

為5000萬以上超級中心城市或人口密集態都市圈

（長江三角洲地區、京津溏地區、珠江三角洲地區）、

1000萬人口的大型中心城市和600~700萬人口的

中心城市（以省會城市和經濟發達地區的地區級中

心城市）、100萬人口的次級城市（地區城市）和50

萬人口縣域城市和15萬以下的市鎮。目前，中國

的人口偏向或逆向流動規模巨大，主要集中在東部

地區。從我們抽樣調查情況來看，2001年以來，千

萬人口級城市常駐人口中外來人口年增長幅度達

32%，中小城市年增長幅度達36%。昆山市2001年

外來人口23萬，2006年6月達76萬，已經超過戶

籍人口。這些城鎮及其周邊的耕地面積已經遠小于

地區警戒線，農產品已經無力自給，生態資源供給

出現遠距離（跨區域）常鏈。沒有濕地，沒有森林，

只有“水泥森林”甚至聳入云霄的“水泥山樓”

。人

與自然遠隔千山，多重環境污染（高技術污染已經

初露端倪）已經超出了地區處理控制系統所及的能

力范圍。缺水城市、空氣重污染城市比重不斷上升。

據世界衛生組織去年公布的全世界空氣污染最嚴

重的10個城市排名，中國就占了7個。此外，我國

城市空間生產和管理水平低、耗能高、高污染、不

節約、不循環（經濟），不斷加劇人與自然的矛盾，

城市成為矛盾沖突的焦點。

其二，城鎮化與產業化、土地城鎮化與人口城

鎮化之間脫節。城鎮化進程超越產業支持，許多新

?3?

建城鎮出現“空洞化”，無產業支撐，無配套公共服我認為其主要原因包括以下幾個方面：

務實施；也超越人口城鎮化進程，1.3億農民工處1、對我國國情，包括對我國自然基礎和產業

在被邊緣化的地位，無法享受城鎮制度的紅利。處發展的支撐能力以及對“農民工”現象的長期性缺

在重化工階段的我國產業結構，片面向制造業集乏足夠的認識

中；在制造業結構中，重化工產業和資源型產業我國有三大自然區和地勢的三大階梯。其中，

比重太高。城市工業區在成為城市的“搖錢樹”和西北干旱區、半干旱區加青藏高寒區約占全國面積

GDP制造者的同時又成為資源環境的“殺手”。制造的一半。2000年中國的人均耕地只有世界水平的

業集中度高，產業分布偏態化，使城鎮成為“世界47%，澳大利亞的三十分之一，加拿大的十九分之

工廠”，它在全球知識資本支配下，成為本土資源一，俄羅斯的九分之一，美國的八分之一。基于這

的高消耗來源，環境污染的主要來源，土地空間圈樣的認識，我們沒有資格學習美國，我國不能走美

占的主要動力，大量剝削廉價勞動力的主體源泉。國蔓延式城鎮化道路。

其三，違反“以人為本”的根本理念，普遍缺乏2．城鄉二元化的土地管理制度及過低的征地

空間正義原則。追求GDP發展目標，必然使城鎮化費用造成大量圈地

空間擴張與社會建設嚴重脫節，不但造成失地農民我國土地征用實行雙軌制度。農村土地征用價

的“六失”（失地、失居、失保、失學、失崗、失身份），格太低，給農民的補償太少（15年）。按照《國家土

而且也嚴重侵害城市居民原住戶的空間利益，使之地管理法》，土地補償費和安置補助費兩項之和最

邊緣化和貧困化，完全漠視空間正義。“要土地不高只有年均產值的15~16倍。征地費用過低造成大

要農民”的城市化根本背離我們的城市化初衷。城量圈地，再以市場價格出讓，政府獲得巨額土地租

市框架的擴張與社區建設兩者相脫節和背離，農民金。另外，城鄉土地開發成本有巨大差異。開發商

原有農村社區被瓦解，新城鎮被無限拓展為“大交更樂于征用農田，而不是挖掘城市本身的用地潛

通”與“高樓大廈”的單調結合。沒有公眾的空間權力，加速了城市的蔓延式擴張。

益、空間情感和空間利益的城鎮到處都拒絕人的參3、干部考核制度的偏差

與。農民工缺乏平等的城市社會權益，在教育、衛以GDP為導向的干部晉升人事制度，導致許多

生、工資和其他一系列社會待遇上低人一等甚至完地方政府領導為了多招商引資，以低、零地價甚至

全沒有保障。城市準入制度存在著嚴重的身份歧負地價出讓土地，意在追求FDI，增加進出口，增加

視。伴隨空間生產而來的“新社區建設”難以深入GDP。甚至有的地方將招商引資指標作為干部任免

持久地開展下去。城市安全遭遇嚴重挑戰，和諧城的重要標準。

市建設任務艱巨。多頭管理使城市建設無所適從，4、分稅制帶來了大規模出讓土地的動力

環保城市、生態城市、衛生城市、健康城市建設缺《國家土地管理法》規定，新增建設用地的土地

乏實效，難以有效抵御如SARS、生態災難、重大安有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給地方政

全隱患等公共性突發事件。府，專項用于耕地開發。但是，實際上大部分地區

其四，缺乏公眾的民主參與，決策過程出現嚴用于城市建設。甚至有的地方90%的財政來源是靠

重的長官意志。許多政績工程之所以能夠不斷出經營性用地的出讓獲得。許多城市 70%以上的城

臺，就是因為沒有有效的公眾民主機制的監督。城市建設資金來源于土地出讓金，土地出讓金是地方

市規劃和城市投資過程中損害公眾空間權益的行政府預算外財政收入的一個重要組成部分，卻沒有

為得不到有效制約。納入公共財政管理框架。決策監督機制不健全，公

其五，嚴重忽視城市傳統，片面革新、盲目拆共財政制度缺位，也無法從源頭上抑制形象工程建

建，貪大求全。許多城鎮已經完全失去固有傳統和設的資金來源。

文化遺產。“歷史文化名城”保護資金短缺，千年文

脈被城市擴建和改造毀于一旦。原因在于：資本化控制和GDP發展觀誤導。在我國

二、中國城鎮化進程中的問題：成因與機制

陸大道：我國城鎮化速度冒進的深層原因是什么？

?4?

任平：中國城鎮化進程中存在的嚴重問題，其根本

超大規模造城運動的背后，隱藏著兩個深層的主要

動力：其一是資本的空間化，資本在工業化和現代

化進程中需要將空間生產作為它的特定價值擴張

形式。資本不僅需要像在工業領域、農業領域和其

他服務業領域一樣追求一般剩余價值率，而且由于

土地、住房、環境等空間產品的壟斷性，資本追求

獲得壟斷利潤。城市為招攬資本投資而盲目屈從資

本。資本指向那里，城市就規劃到那里。資本需要

怎樣規劃，城市就怎樣規劃。對資本毫無原則地遷

就，沒有有效地節制和引導。因此，其結果就是資

本在迅速空間化，占有城市空間，在空間生產中大

顯神通。當代中國城鎮化偏頗的主要原因之一，是

資本的空間生產所造成的，資本的空間化使空間生

產結果產生一系列非人本化、非科學化、非理性化

和破壞環境的惡果。其二是政府GDP發展觀主導下

的政績行為。城市化成為拉動GDP的主要因素、地

方政府財政收入主要來源和政績工程的主要標志，

成為眾多經濟與社會矛盾聚集的焦點，在多方面表

現為一種盲目膨脹、急劇擴張。規劃面積始終滯后

于實際建成面積，預算投入空間生產的費用遠低于

實際投入費用，城市政府普遍（70%以上）負巨債

（幾乎相當于其全年的地方可支配收入）度日。當

然，兩者的交叉更為可怕：資本與政府聯手侵害甚

至剝奪農民和其他城鎮弱勢群體的空間權益。巨大

的利益誘惑使空間生產領域成為大量官員腐敗的

“滑鐵盧之地”。

此外，中國空間生產領域存在著制度缺陷，即

在制度層面上缺乏一種正義的空間權益保護機制，

這也是造成空間正義受到嚴重損害的重要原因。

宋林飛：中國城鎮化進程中的二元結構的體制缺

陷是一個根本缺陷。政府的片面政績觀是一個重要

因素。一個時期內，將城市化率和某些城市“標志

性工程”作為考核各級地方政府和領導干部政績的

主要指標，為了顯示政績，地方政府和領導干部必

然就一個比一個膽大，規劃之“宏偉”度一個超過

一個。此外，就是利益，特別是地方政府的分稅制

財政利益。“經營城市”的口號被普遍刮風般地推廣

應用后，買賣土地就成為地方政府最熱衷的暴利項

目。從農民手中低價劃進土地，然后再經過政府手

中高價賣出，賺足豐厚利潤后再“做大”、“做強”“城

市品牌”，形成了一個越來越大的賺錢游戲。

因此，當城鎮化空間生產加速發展之際，就是

問題越來越嚴重暴露之時。現有城鎮化空間生產的

GDP發展觀念和模式與“以人為本”的科學發展觀

處在相當尖銳化的沖突中，需要加以根本轉變。中

國城鎮化進程正在面臨一個從發展觀、發展目標到

發展道路和發展模式都需要大轉換的歷史階段。

三、中國城鎮化發展模式的轉換：如何走科

學發展之路

陸大道：我認為，中國城鎮化“大躍進”問題應從

以下幾個方面著手解決：

1.必須遵循循序漸進的原則，城鎮化速度不能

過快

鑒于我國人均資源占有量尤其是耕地資源稀

缺，產業結構發展階段及大量資源型城市的存在難

以支撐城鎮化的過快發展，農村人口向城市的轉移

不徹底而更要求關注城鎮化的質量而非速度。城鎮

化發展水平應當與水土資源和環境承載力保持一

致，與城鎮產業結構轉型和吸納新增就業人口的能

力保持一致，與城鎮實際吸納農村人口的能力保持

一致。為此我們建議：要在客觀地認識國情的基礎

上，對城鎮化發展水平進行科學的分析和預測，設

定各個發展階段的適宜的城鎮化率。根據我國各個

發展時期特別是我國80年代初至90年代中期的經

驗，城鎮化率每年增長0.6~0.7個百分點是比較穩

妥的。與此同時，不同區域的城鎮化發展速度應該

有所差異。各地區應因地制宜，制定符合各個地區

實際的發展目標，不能盲目地在城鎮化率及有關城

鎮發展指標方面進行攀比。

2.建立和完善相應的制度體系

調整各級干部的政績考核標準和指標體系。以

GDP增長為核心的政績考核體系的負面效應越來

越突出，必須以單位GDP的資源占用、資源消耗（如

單位用地GDP）和人均GDP等來代替一個GDP的

單項指標，將GDP與人口和土地指標結合起來，使

地方政府失去把人口和土地規模做大的動力，有利

于城市的高密度和高效率的規劃和建設。政績考核

還應該納入反映公眾利益的指標，如社區的居住環

境指標等。

3.適當降低現行城鎮人均綜合用地標準，以控

制蔓延式的城市發展

中國城市人均建設用地已經達到110~130多平

方米，這不應作為我國今后用地的標準。在人口密

集、經濟發達的沿海地區及部分中西部地區，標準

可以適當降低。應該參考日本、韓國和我國臺灣地

區的指標，在局部地區的城市規劃甚至應該學習中

國香港的經驗。我認為，人均60~100m

2

是我國城市

用地的一個合理區間。

4.加強城市規劃的管理，嚴格規劃的審批，加

?5?

強對規劃資質單位工作的評估

同時，要整合、簡化各種城市發展目標的評比

活動。有關政府部門推出了很多城市稱號和評比目

標，這些目標同世界上其他國家相比是最多的。不

但助長了浮夸之風，也導致了土地等資源的浪費和

城市管理方面的沉重負擔。有關部門應對各種城市

建設的評比目標進行整合，取消大部分評比、獎勵

的名目。

宋林飛：解決中國城鎮化進程中存在的問題，必須

要全面落實科學發展觀，走新型城鎮化道路。這一

理念符合科學發展觀和正確政績觀的要求，有利于

促進城鎮全面協調可持續發展。實行新型城鎮化的

目的，是要避免發達國家走過的先污染后治理、先

蔓延后整治的彎路。

所謂新型城鎮化道路，就是在新型工業化基礎

上，我國采取適度積聚、布局合理、規模效應、成

本節約、保障普及、環保優先等城鄉居民歡迎與可

持續的城鎮化發展的路子。它包括以下幾個方面：

1.適度城鎮化是新型城鎮化模式的一個重要特

征。目前，我國城鎮化滯后于工業化進程，從而制

約我國經濟社會快速健康發展。因此，要不斷提高

城鎮化水平，又要防止過度城鎮化。

2.布局合理。由于各地產業發展水平與就業容

量不同，城鎮化速度也會不同。東部沿海地區是農

民工凈流入地，城市化速度相對要比中西部凈流出

地要快。怎樣增加城鎮就業機會，是我國城鎮化進

程中一個重要問題。城鎮化速度并非越快越好，它

應和經濟增長、就業崗位增長、城鎮化用地增長等

要素保持相對平衡。各地都應從實際出發，積極穩

健地推進城鎮化，不要搞指標化，不要互相攀比，

城鎮化速度不宜過快。

3.規模效應。究竟應當優先發展大城市好、還

是小城鎮好？或者是中等城市為主好？目前，關于

我國城鎮化道路的主流思想，融合了上述代表性觀

點中的合理成分，形成了大中小城市和小城鎮協調

發展的主張。黨的十六屆五中全會明確要求“促進

城鎮化健康發展。堅持大中小城市和小城鎮協調發

展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約

土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推

進城鎮化。”大城市并不必然產生嚴重的城市病，城

市病的產生主要不是由于人多，而是城市建設和管

理落后，因而主要的方針不應是消極地限制人口，

而應是積極地發展城市建設，加強城市管理。城市

?6?

規模效應一般理解為城市單體的規模效應，流行15

萬、30萬等人口聚集規模的數量標準。同時，還應

理解為城市圈、城市群等城市聯體的規模效應。

4.成本節約。小城鎮是城鎮化進程的一個重要

的組成部分。上個世紀60年代美國曾經出過一本

書，認為 21世紀小城鎮將從地球上消失。實踐證

明，小城鎮在現代社會仍然具有重要的作用。現在

美國的芝加哥有204個小城鎮，洛杉磯有88個小城

鎮組成，小城鎮并沒有消失。小城鎮門檻低，有利

于農民就地轉移，但小城鎮規模小、集聚效益低，

過度發展會降低城鎮要素配置效率，使我國城鎮化

支付過高的分散化成本。應該有重點地發展，而不

是重點發展。有些小城鎮擴建了不少住房和街道

門面房，但人氣不足，沒有多少人住。如果缺少產

業，不能提供足夠的就業機會，“空殼城鎮”就會出

現。城鎮化水平與質量在很大程度上取決于農民市

民化成本的大小。當前農民市民化的私人成本比較

高，農民進城務工需要個人支付較高的生活成本、

住房成本、情感成本、智力成本、自我保障成本等。

政府也要為農民進城務工與生活支付一定的公共

成本，包括城鎮基礎設施成本、生態環境成本、公

共管理成本等。城市房價虛高與城市人口膨脹造成

農民市民化成本上升，房價和農民市民化成本虛高

給我國城市化帶來了負面影響。因此必須要采取政

策措施平抑虛高房價。

5.保障普及。缺乏必要的社會保障制度，不利

于城鎮化的順利推進。積極探索適合新型城鎮化特

點的社會保障制度，將現有城市居民社會保障制度

延伸到小城鎮，涵蓋到小城鎮居民，以逐步建立有

利于農民的社會保障制度，建立農民進城的社會

保障體系和最低生活保障線。建立合理的社會保障

制度。我國社會保障制度的長遠目標應該是城鄉統

一的，但從當前國情考慮，可以暫時建立一種能覆

蓋農民工的城鎮社會保障制度作為過渡性安排。此

外，應從土地增值收益中拿出一部分建立農民進城

保險基金，為農民向城鎮轉移提供保障。

6.環保優先。目前，我國正處于經濟發展上升

期與工業重型化階段。在先發展起來的東部沿海地

區，工業重型化程度比較高。江蘇重工業增加值占

GDP的比重達66.9%，次于上海（72.7%），而高于山

東（65.５%）、廣東（59.5%）、浙江（56%）。實行環

保優先政策，像實行最嚴格的耕地保護制度一樣，

實行最嚴格的環境保護制度。環保工作原則是“不

欠新賬，多還舊賬”，要力爭讓人民群眾喝上干凈

的水，呼吸清潔的空氣，吃上放心的食物，在良好

的環境中生產生活。發達國家的經驗表明，當人均

GDP在5000~10000美元之間時，環境改善的拐點

就會到來。我國東部沿海地區的人均GDP正處于從

3000美元向10000美元的跨越時期。我們要認識與

把握這個規律，努力促進環境改善的拐點早日到來。

任平：與中國的現代化進程相適應，中國的城鎮化

應當有一個美好的未來。走科學發展之路，我們需

要：

第一，從根本上重新思考城鎮化空間生產的意

義，需要轉換城鎮化發展觀念，從空間生產的“GDP

拜物教”轉向“為了共同的福祉”，走更加人本化、

科學化、和諧化的城鎮發展之路，強調更協調、全

面、可持續、正義的空間生產和消費模式。

第二，倡導和建立空間正義原則。空間權益是

每一個公民的基本人權，應當得到切實保障。在這

一方面，我們可以借鑒世界城市發展歷史的經驗。

20世紀末，在民權運動的推動下，西方的城市規劃

和空間生產部門開始關注城市社會問題，城市規劃

決策者開始聽取民眾意見，公眾參與和公眾利益，

特別是弱勢群體的需求受到了普遍關注。于是空間

生產中出現了“倡導性規劃”（Advocacy Planning）。

保羅?達維多夫（Paul Davidoff）在其著作《規劃中

的倡導與多元主義》中強調規劃師應代表城市貧民

和弱勢群體，應首先解決城市貧民窟和城市衰敗地

區，要走向民間和不同的居民組群溝通，為他們服

務

①

。羅爾斯（J?Rawls）在《正義論》中指出“正義

是社會的首要價值”，并提出了“分配正義”原則。

大衛?哈維（David Harvey）在《社會公正與城市》

（Social Justice and the City） 等一系列著作中指出

城市規劃和空間生產應充分考慮社會公正問題。城

市規劃理論與空間生產研究要更多地關注社會公

平和公眾利益，重視城市規劃和空間生產的社會經

濟意義，規劃與設計從單純的物質環境改造規劃要

轉向社會經濟發展規劃。

第三，在城鎮化建設中更多地吸納公眾意見，

建立廣泛的公眾民主決策機制。公眾參與規劃和空

間生產的監督是一種“準直接民主”的體現。如加

拿大多倫多社會發展和管理部（SDAD）委托完成的

《多倫多社會規劃活動回顧》宣布：“自上而下”的

“理性主義”規劃時代已經死亡，現在需要更多地

“自下而上”的“社區規劃”并得到全社會的支持。

社會規劃需要和社區一起共同定義，并創建一個連

續統一體，個人可以在其適當的支持下選擇和實現

他們的目標。城市居民可以通過建立自己的“社區

組織”，通過居民協商積極參與城市規劃，努力維護

鄰里關系和原有的生活方式，并利用法律同政府和

房地產商進行談判，維護自己的正義的空間權益

②

。

市民對城市應當有參與權和管制權。

第四，走中國特色的城鎮化空間生產的道路。

中國人口眾多，人均土地資源、水資源等城鎮化所

必備的資源相對缺乏。因此，我們的城鎮化道路至

少在空間規模上不能簡單模仿和攀比歐美，甚至與

日本、韓國都有不足，我們只能走資源節約型城鎮

化道路。我們的城鎮建設需要有自己的文化傳統和

風格。我們的城鎮制度要有自己民族的創造。我們

需要開放地思考城鎮化空間生產問題，加強與西方

城鎮化理論和經驗的對話。但是，需要建立我們具

有民族特色的科學發展、和諧發展理論。創新型國

家建設不僅僅包括城鎮化空間生產的科學技術層

面，也包括創造我們自己民族的城鎮化發展理念、

發展道路和發展模式的層面，創造城鎮化治理的制

度設計層面。我國有自己的獨特問題，在總結世界

城鎮化經驗教訓的基礎上應當可以形成自己獨特

的解決問題的理論和方式。

①參見于泓：《Davidoff的倡導性城市規劃理論》，《國外城市規

劃》，2006年第1期。

②參見劉佳燕：《社會多元化與政府轉型情境下的規劃模式轉

變》，《中國城建數字圖書館》，2007-01-09。

（本文作者：陸大道系中國科學院地理研究所

原所長，科學院院士；宋林飛系江蘇省社會科學

院院長，教授，博士生導師；任平系蘇州大學中國

農村城鎮化研究中心主任，蘇州大學教授，博士生

導師）

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