對外開放與對內開放的協同機制研究
作者：錢書法 鄭子媛 周紹東
來源：《現代管理科學》2021年第01期
[摘要]協調好對外開放和對內開放的關系，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的題中之義。對外開放與對內開放的協同機制，是從區域空間布局和區域產業結構兩個層面展開的。文章梳理了黨的十八大以來實施的區域協調發展戰略，結合以“一帶一路”倡議為引領的對外開放戰略，對產業全球化資源配置活動進行了分析，把區域空間布局調整與產業結構跨國調整貫通起來，刻畫了對外開放與對內開放協同的內在機理。從區域協同機制來看，要建設基礎條件好的開發區、自貿區、經濟帶，作為對外開放和對內開放協同發展的重要載體，東、中、西部地區應配合對外開放的整體布局有意識地進行梯度開放。從產業協同機制來看，對于不同類型的產業應分別采取資源占優型協同合作機制、成本占優型協同合作機制、要素融合型協同合作機制、創新引領型協同合作機制。
[關鍵詞]對外開放;對內開放;區域協調發展;“一帶一路”倡議
在全面開放新格局中，對外開放與對內開放兩者之間是密切協同的關系。黨的十八大以來，我國實施了京津冀協同發展、長三角一體化、長江經濟帶、粵港澳大灣區、黃河流域生態保護和高質量發展等一系列重大區域協調發展戰略，內部開放水平邁上了新臺階。與此同時，在對外開放領域，提出了共同建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議，初步形成了全面開放新格局。為此，準確理解對外開放和對內開放兩者之間的關系，是在更高層面上把握區域協調發展戰略的重要基礎，也是全面深刻領悟“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的要義所在。
一、 對外開放與對內開放的界定：生產關系視角
勞動力和生產資料是物質資料生產活動中不可或缺的資源。勞動力和生產資料在組合、搭配進行生產的過程中，產生了形式多樣的生產關系。以資源是否跨出國界作為標準，可以把生產關系分為對內生產關系和對外生產關系。對內生產關系的實質是：勞動力和生產資料在不同區域進行組合和搭配，由此形成的區域與區域之間的經濟關系。對外生產關系的實質是：勞動力和生產資料跨出國界，在全球范圍內進行組合和搭配，并由此表現出的對外經濟關系。如果將生產關系看作一個復雜巨系統，那么對內生產關系（區域經濟關系）和對外生產關系就是這個大系統中的兩個子系統。
對內生產關系（區域經濟關系）主要包括兩個方面：一是區域空間布局，二是區域產業結構。對外開放與對內開放的協同機制，正是從區域空間布局和區域產業結構兩個層面展開的。從區域空間布局來看。首先是國家層面的區域空間布局，譬如“四大板塊”戰略（西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展），主體功能區戰略和國土規劃，長三角一體化、京津冀協同發展、長江經濟帶建設、粵港澳大灣區、黃河流域生態保護和高質量發展戰略等。其次是省、市、縣內部的縱向區域經濟關系，都市圈、經濟帶、城市群等橫向區域經濟關系。最后是各種對外開放載體與區域內部經濟發展載體之間的關系，如經濟開發區、高新區與自貿區的經濟關系。從區域產業結構來看。區域產業結構主要是指區域內農業、工業和服務業之間的經濟技術聯系和數量比例關系，以及三次產業內部細分產業的區域分布結構，如農業內部的農、林、牧、漁等細分產業的區域分布結構，工業內部的輕工業和重工業之間的區域分布結構，服務業內部的生活性服務業、公共服務業以及生產性服務業之間的區域分布結構。
二、 對外開放與對內開放的區域協同機制
開放帶來進步，封閉必然落后。中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。隨著“一帶
一路”倡議的深入推進，我國雙向開放格局正在加快形成。通過區域生產關系的調整，在全國選擇一些區位條件好、戰略地位突出的開放優勢區域，加強對外交流與合作，將其建設成為參與國際合作與競爭的戰略性區域，有助于全方位對外開放新格局的形成。
首先，國家重大區域協調發展戰略與國際經濟走廊建設緊密對接。2015年頒布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，強化了國家重大區域協調發展戰略與六大國際經濟走廊的對接，明確經濟帶、經濟區、城市群、都市圈、核心城市、邊境口岸、港口、功能性平臺等空間要素協同發展的重點，構建了國內區域和開放型經濟聯動發展新格局。具體而言，強化“一帶一路”建設的國外空間布點與國內區域支點的連接互動，推動京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區、海南自由貿易試驗區、長三角與“一帶一路”六大經濟走廊，即新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴和孟中印緬六大國際經濟合作走廊，在空間上有效對接（黃征學，2019）。同時明確京津冀城市群合作的重點方向是東北亞、長三角城市群合作的重點是歐美等發達經濟體、粵港澳大灣區合作的重點方向是東南亞、成渝城市群和滇中城市群合作的重點是東南亞和南亞。
其次，自由貿易試驗區將建設成為對外開放的新高地。從2013年首批自由貿易試驗區工作啟動以來，我國的自由貿易試驗區建設布局逐步完善，當前已有19個，形成了覆蓋東西南北中的對外開放創新格局，在投資貿易自由化便利化領域進行了大膽探索，取得了顯著成效。設立自由貿易試驗區，使云南實現由開放的末梢真正成為開放的前沿。云南可利用設立自貿區的重大機遇，更加積極主動地參與中國—中南半島、孟中印緬、中緬、中老、中越經濟走廊以及中國東盟自貿區、瀾湄合作機制的建設，打造滇老泰經濟走廊，深化利益融合。
最后，東、中、西部三大區域拓展開放廣度與深度，提高開放型經濟發展水平。東部地區強化創新發展領頭羊的使命擔當，充分利用創新要素集聚的特殊優勢，推動產業轉型升級，建立全方位開放型經濟體系。沿海地區的開放合作繼續深化，重點推進粵港澳大灣區、海峽西岸、長三角等建設（范曉敏，2018）。中部地區進一步發揮區位優勢，構建現代綜合交通體系和物流體系，加快承接東部產業轉移和拓展西部市場，積極開展國際產能和裝備制造合作，重點培育一批有國際競爭力的特色優勢產業集群。西部地區則在大開發中大開放，在大開放中大發展，逐步從內陸腹地轉變為開放前沿。通過堅持資金和技術引進并重，積極尋求國際合作，最大限度地把地區特色轉化為經濟優勢。同時，充分發揮好
綜合保稅區、保稅物流區等外貿平臺作用，打造物資流通“新渠道”（許凌，2019）。西部地區與世界的經濟聯系越來越緊密，在國家對外開放大局中發揮著越來越重要的作用。
三、 對外開放與對內開放的產業協同機制
1. 區域產業結構的優化路徑。國家區域發展戰略具有多維目標，但促進區域產業發展和結構優化是其基本功能。盡管區域發展戰略以各種不同主題表達出來，但基本上都對產業發展提出明確要求，有的直接以產業發展為區域發展的核心主線。黨的十八大以來，我國持續實施了京津冀協同發展、長江經濟帶和粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展戰略等一系列重大區域協調發展戰略。這些區域協調發展戰略都不約而同地強調產業結構優化、產業形態高級化和產業發展方式的深刻轉型。
國家區域協調發展戰略優化產業結構的實現路徑主要有以下兩種。第一，國家區域發展戰略設定產業發展目標的導向作用。盡管不同的區域發展戰略主題不一，但均對規劃區域的主導產業選擇、產業發展與結構優化作出了部署。中央政府通過監督和評估地方政府的戰略推進力度，從機制上引導地方政府為實現戰略設定的目標而采取必要的政策干預，從而使財政資金、土地等要素朝著目標設定的方向流動。同時，由于規劃經國務院批復實
施，這就增加了區域戰略的權威性及“法定”地位，引導各類要素向目標區域流動。第二，國家區域發展戰略通過改善環境和完善機制，影響產業結構變動。一是改善基礎設施條件，在現代軌道交通體系和互聯網技術的支持下，區域內的產業集群即使在空間上分離，也可因區域內部高度互動的通勤性和便捷性形成高效協同的產業體系。二是通過完善區域合作機制，促進不同地區的產業合作，如我國著力推進產業承接轉移示范區、產城融合示范區、產業合作區、省際交界合作區等各具特色的功能平臺的設立和發展，從而影響地區產業結構變動。三是通過改善貿易環境，如廣西北部灣經濟區與東盟地區的貿易往來，影響地區產業結構的變動。
京津冀協同發展明確提出產業轉移升級的要求。京津冀產業轉移升級是立足區域協作作出的戰略規劃，致力于形成三省市合理分工與產業上下游聯動的區域間產業結構。從三省市的發展特點來說，北京科技人才資源豐富，技術研發水平高;天津制造業基礎雄厚，研發轉化能力強;河北產業基礎好，發展空間大。總的來說，京津冀區域具有比較好的產業協同發展條件，三省市應根據自身的區位優勢和國家賦予的使命職責來發展。北京作為首都，是政治、文化、科技創新、國際交往中心，要發揮科技創新作用，突出產業形態高級化，加快構建高精尖經濟結構。天津作為港口城市，要大力發展航運物流和航空航天、生
物醫藥、節能環保等戰略性新興產業，打造全國先進制造研發基地及生產性服務業集聚區。河北則要積極承接北京與天津的科技成果轉化，大力發展先進制造業、現代服務業和戰略性新興產業，建設新型工業化基地和產業轉型升級實驗區。此外，已建立了的雄安新區，承接北京的一些非首都功能，成為副中心。這些區域生產關系的調整，其目的都是優化產業結構（鐘超，2015）。
長江上游、中游和下游地區的區域產業分工是長江經濟帶建設的核心所在。長江流域的經濟發展水平懸殊，隨著長江下游生產要素成本的不斷提升以及資源環境承載的壓力的增加，產業將逆長江而上實現梯度轉移。2017年，工信部出臺《長江經濟帶產業轉移指南》（下稱《指南》），具體引導資源加工型、勞動密集型和以內需為主的資本、技術密集型產業向中上游有序轉移。以電子信息產業為例，不少電子信息制造業正從下游城市向武漢、長沙等地轉移，長江上游的重慶已成為全球最大的筆記本電腦生產基地。又如高端裝備，根據《指南》，上海、四川等地整合優勢產業資源，發展航空航天專用裝備;浙江、安徽等地發展高檔數控機床、3D打印、工業機器人、智能儀器儀表等智能制造裝備;湖南、貴州等地發展高鐵整車及零部件制造;重慶、江蘇等地發展城市軌道車輛制造（夏旭田，2017）。同時，充分發揮上海的核心帶動作用，加快推動上海建設具有全球影響力的科技
創新中心（成長春等，2019）。
不斷優化產業結構是粵港澳大灣區打造最具競爭力的國際科創中心、實現更高水平工業化的關鍵舉措。粵港澳大灣區正合力發揮“全球金融中心+全球制造業中心+全球商貿中心+全球創新高地”優勢。香港地區是世界第三大金融中心和全球物流中心;廣州是國際商貿中心，全球性物流樞紐中心;深圳則在科技創新、新興產業、金融領域等方面具有超強競爭力;珠三角是世界制造業基地。從協同科技創新角度看，廣東、香港、澳門三地也各有優勢。例如，廣東在平臺建設、科研項目和產學研等方面，已經建立起比較完善的科技創新機制，技術創新覆蓋面比較廣，經費投入和成果轉化、產業孵化的支持力度比較大;香港、澳門地區在科技創新資源國際化、科技金融服務產業化、知識產權保護等科技創新制度和政策環境方面具有較大的優勢（章熙春等，2019）。
黃河流域生態保護和高質量發展戰略，要求支持各地區發揮比較優勢，構建高質量發展的產業結構。黃河流域各地區應從實際出發，根據當地的資源稟賦和經濟基礎選擇重點發展的產業形態，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商。譬如，三江源、祁連山等生態功能重要的地區，主要是保護生態，涵養水源，就不宜發展工
業特別是資源消耗大、能源強度高、環境污染多的重化工業和制造業，而要創造更多生態產品。糧食主產區，如河套灌區、汾渭平原等，可以重點發展現代農業，提供高質量的特色農產品。
