案例七:中石油全面預算管理

案例七.中石油全面預算體系

中國石油、天然氣的開發(fā)利用,是一項新興而古老的事業(yè)。它成為中國現代能源生

產的一個重要工業(yè)部門,是新中國建立以后的事情,而中國發(fā)現和利用石油和天然氣技

術的歷史卻可追蒴到兩千年以前，并且在技術上曾經創(chuàng)造過光輝的成就。我國石油工業(yè)

目前有三大石油集團公司：中國石油天然氣集團公司、中國石化集團公司和中國海洋

石油集團公司。2001年，石油集團銷售收入3401億元，利潤總額530億元；石化集團銷

售收入3600億元，利潤總額128.1億元；中海油銷售收 入303.8億元，利潤總額96億元。

與國際石油大公司相比，我國石油公司在運營的主要指標上均有一定差距。

一、公司簡介

中國石油天然氣股份有限公司（簡稱“中國石油”）是中國油氣行業(yè)占主導

地位的最大的油氣生產和銷售商，是中國銷售收入最大的公司之一，也是世界最

大的石油公司之一。中國石油是根據《公司法》和《國務院關于股份有限公司境

外募集股份及上市的特別規(guī)定》，由中國石油天然氣集團公司獨家發(fā)起設立的股

份有限公司，成立于1999年11月5日。中國石油發(fā)行的美國存托股份及H股于

2000年4月6日及4月7日分別在紐約證券交易所有限公司及香港聯(lián)合交易所

有限公司掛牌上市（紐約證券交易所ADS代碼PTR，香港聯(lián)合交易所股票代碼

857），2007年11月5日在上海證券交易所掛牌上市（股票代碼601857）。中國

石油致力于發(fā)展成為具有較強競爭力的國際能源公司，成為全球石油石化產品重

要的生產和銷售商之一。廣泛從事與石油、天然氣有關的各項業(yè)務，主要包括：

原油和天然氣的勘探、開發(fā)、生產和銷售；原油和石油產品的煉制、運輸、儲存

和銷售；基本石油化工產品、衍生化工產品及其他化工產品的生產和銷售；天然

氣、原油和成品油的輸送及天然氣的銷售。

二、中油集團全面預算管理體系的特點

（一）、預算目標的利潤導向

作為國家授權投資的機構和國家控股公司，中油集團需要對下屬企業(yè)的國有

資產承擔保值增值責任；而且，作為一家大型跨國企業(yè)集團，集團總部的職能定

位是投資中心、決策中心和資本運營中心，對下屬企業(yè)的管理應以股權管理為主。

因此，實現股權價值最大化成為集團公司的運營目標。以利潤為導向，以利潤指

標為核心指標，成為中油集團預算管理的必然選擇。

決定預算目標的指標應該滿足可操作性和戰(zhàn)略性要求。中油集團在高度重視

效益指標(如利潤、費用或成本)的同時，也強調規(guī)模指標(如收入、市場增長率

和市場份額)，還有其他非財務性指標。因此預算編制以目標利潤為起點，通過

目標利潤“倒擠”成本費用、市場銷售、生產投資等各個環(huán)節(jié)，編制相應的經營

預算、財務預算和專項預算。

（二）、預算體系的層次性

中油股份作為集團公司的核心子公司和國際上市公司，根據集團整體發(fā)展戰(zhàn)

略、股東與資本市場的投資回報要求、以及國際油價變動影響等因素，確定最終

的、經董事會批準的目標利潤；股份公司的下屬地區(qū)公司作為股份公司的成本控

制中心，其預算特點是以成本控制為中心。至于中油集團的其他控股/參股公司，

其目標利潤預算主要通過公司派駐的專職董事在董事會職權內，通過對管理層的

投資回報率和利潤水平的考核，實施間接的預算管理。

（三）、預算范圍的“三全”特性

中油集團的全面預算管理，是指以利潤目標為中心，將公司的投資、生產、

銷售、財務收支等全部經營活動納入預算管理，按預算目標來指導公司生產經營

活動并考核企業(yè)經營業(yè)績。因此，預算范圍具有“三全”特點：即“全要素、全

過程和全員”。

全面預算管理從內容上看包括四大部分：一是業(yè)務預算，包括銷售或營業(yè)預

算、生產預算、產品成本預算、營業(yè)成本預算、采購預算、期間費用預算等；二

是資本預算，主要包括固定資產投資預算、權益性資本投資預算、研究開發(fā)費用

預算等；三是籌資預算，包括企業(yè)的長短期借款、債券發(fā)行（如有）、原有借款

或債券的還本付息預算等等；四是財務預算，包括現金流量預算、預計損益表和

預計資產負債表。這些具體內容隨著子公司經營范圍的不同而有所區(qū)別，但都是

以預算利潤為核心，以業(yè)務預算為起點，再按照資本預算、籌資預算、財務預算

的順序進行編制。預算范圍具有完整的系統(tǒng)性，涵蓋了生產經營的全部要素、全

部過程，業(yè)務活動涉及到全部人員。

（四）、預算流程的標準化

集團公司財務部門作為集團公司預算委員會辦公室的常設機構，一般在每年

的 8 月份即開始 研究下年度預算的整體市場形勢，根據公司戰(zhàn)略規(guī)劃和近期目

標，同其他相關部門一起提出預算

編制建議的基本思路、原則和預算總目標，并于 9 月初向集團公司預算委員

會匯報。集團公司預 算委員會據此制定建議預算利潤指標和相應的投資回報率。

10 月上旬，這一“建議預算目標”下發(fā)到各成員企業(yè)作為編制年度預算的標準

（自上而下）。11 月上旬，各成員企業(yè)的預算草案上報到集團公司預算委員會辦

公室（自下而上），后者將針對每個草案進行審查，并綜合研究、整體平衡、個

別調整（上下結合）。12 月上旬，集中召開預算審查會，初步確定各單位年度預

算指標，匯總后向集團公司預算委員會匯報獲取批準，12 月下旬預算委員會辦

公室將正式確定的考核指標以集團公司文件下發(fā)，作為各企業(yè)安排生產經營計劃

的依據（自上而下）。這個過程，稱作“兩下一上、上下結合”（如圖 1）。

中油集團預算編制流程所具有的特點，使預算既有“權威制預算”的“集權

制”優(yōu)點，又具備了“參與制預算”的某些“分權制”優(yōu)點，適合中國企業(yè)集團

的發(fā)展國情。預算指標主要由集團公司高層制定，可以減少持久而費力的“多方

博弈”帶來的效率損失，縮短預算編制時間，保證集團公司戰(zhàn)略思想和規(guī)劃的實

現，避免單個企業(yè)自行編制預算導致的“雙重預算（double budget）”問題。采

用下級上報預算草案、上級協(xié)調審批的做法，提高了下級的參與程度，對于解決

“權威制”所固有的缺乏有效激勵和因信息不對稱帶來的預算指標不準確問題，

對于促進不同部門之間的交流與協(xié)作，解決“集權”與“分權”的利益沖突，都

有非常積極的作用。預算利潤目標的決定權在預算管理委員會，可以綜合各方面

的意見，提高決策科學性，這與許多調查研究結論是一致的。中油股份、其他參

控股公司的預算流程，也基本遵循同樣的思路，唯一不同的是預算決定權在董事

會。

（五）、預算指標確定的科學性

中油集團目前已經在中油股份內建立了科學的預算考核指標體系，在設計管

理人員業(yè)績合同 時，按照“價值驅動、業(yè)績透明、系統(tǒng)化、創(chuàng)造足夠激勵、可

行性”五大原則進行，以體現公司戰(zhàn)略、市場價值與個人責任的有效結合。關鍵

業(yè)績指標（KPI）體系貫穿股份公司整體，并在橫向和縱向保持指標一致性，即

從公司總部、專業(yè)公司、地區(qū)公司，直至一線員工，每個層次都可以適度定義和

分解關鍵業(yè)績指標，基礎是統(tǒng)一的數據庫。考核類別分為效益類指標、營運類指

標和控制類指標三個方面。

中油集團對正處于重組改制進程中的未上市直屬企業(yè)的預算指標考核，是在

上年預算利潤基礎上，參考國內相關行業(yè)的凈資產收益率平均值，綜合考慮預算

年度內的市場因素、新增投資、企業(yè)減員、節(jié)支、扭虧等因素，以環(huán)比法確定；

其中對于集團公司的新投資項目，必須簽訂“投資回報承諾書”，否則不予投資。

對于其他參控股公司的預算考核指標，主要參考相關行業(yè)凈資產收益率水平，確

定其預算考核指標。這些預算考核指標的確定，是中油集團預算管理的最精彩部

分，是在參考了國內外大量的理論成果和實踐經驗、并借鑒國際大型石油公司先

進做法的基礎上，結合公司實際制定出來的。

（六）、激勵機制的剛性

激勵機制最基礎的問題就是業(yè)績評價。對代理人的獎懲必須基于對代理人業(yè)

績評價，業(yè)績評價標準的選擇將直接影響到激勵機制的成功與否。過緊過高的評

價標準產生的“逆向選擇”問題，容易導致對財務數據的操縱和會計信息失真；

過松過低的評價標準產生的道德風險容易導致經理 們“隱藏努力” ,從而產生

“預算寬余(Budgetary Slack)”。在“松”“緊”之間如何實現最優(yōu)，迄今在理

論和實踐中并無定論。國內曾有學者分析了對高層經理業(yè)績評價標準選擇中的四

對矛盾——以凈利潤為代表的會計基礎和以股價為代表的市場基礎矛盾；以可量

化的財務基礎與不可量化的非財務基礎矛盾；以實際業(yè)績?yōu)榇淼慕^對基礎和以

行業(yè)水平為代表的相對基礎矛盾、以團隊評價為主的集體基礎與個人考核為主的

個體基礎矛盾。研究認為，無論選擇哪種基礎或指標，目的都是要減少業(yè)績評價

指標受不可控因素影響導致的“噪音”,實現不同的目標導向一個有效的指標應

該與被評價者的努力緊密相關，指標與被評價者的努力越緊密相關，說明這個指

標越好。

業(yè)績評價的有效性有賴于考核獎懲機制（即約束機制）的建設，約束機制與

激勵機制是密不可分的一個硬幣的兩面。中油集團對全資子公司和直屬企業(yè)按兩

個層次考核獎懲：一個層次是對企業(yè)的整體考核獎懲，一個層次是對企業(yè)領導班

子的考核獎懲。

對企業(yè)整體考核獎懲實行“兩考”、“兩掛”方式。“兩考”是把企業(yè)年度工資

分成年度應付工資總額和年度實付工資總額兩個類別進行考核。年度應付工資總

額等于上年應付工資總額與本年新增工資額之和，是企業(yè)后續(xù)年度工資總額的基

礎；年度實付工資總額是企業(yè)當年實際支付的工資總額，對企業(yè)后續(xù)年度的工資

總額不產生影響。“兩掛”一是指企業(yè)年度應付工資總額中的新增工資額與企業(yè)

當年實現的營業(yè)收入和增加值掛鉤，二是指企業(yè)年度實付工資總額在當年應付工

資總額的基礎上與企業(yè)當年實現的利潤（控虧額）掛鉤。

對企業(yè)領導班子的考核獎懲實行年度綜合業(yè)績千分制，分為利潤指標、安全

生產環(huán)保指標、勞動力總量控制指標和控制性管理指標四大類共 1000 分，獎懲

基本分為 600 分，按照具體公式計獎并由集團公司統(tǒng)一發(fā)放，不足 600 分的不

能得獎。對于完不成年度考核指標的，視程度給予不同的經濟處罰，并與企業(yè)領

導的任用掛鉤。

（七）、預算糾偏的及時性

預算控制分為事前、事中和事后三類，預算編制為事前控制，預算執(zhí)行過程

中的動態(tài)控制為 事中控制，對預算執(zhí)行的考評為事后控制。中油集團的預算事

中控制功能主要體現在對預算差異的及時反映與應變能力方面。集團總部與成員

企業(yè)之間建立信息反饋系統(tǒng)，對企業(yè)預算執(zhí)行情況。進行跟蹤監(jiān)控，定期（按月）

編制預算完成情況報表與分析報告，并對報告中的重大偏差進行分析。集團預算

委員會針對問題提出改進措施，由各預算責任中心按要求及時糾偏，確保預算目

標的完成。

三、中石油的全面預算管理體系

中石油預算的核心內容包括預算利潤指標確定、預算編制、預算管理組織體

系、預算執(zhí)行控制和預算考核幾部分。其中，在預算導向與戰(zhàn)略上，明確提出利

潤是預算管理的核心，利潤指標是預算體系的核心指標。為此，集團總部從整體

戰(zhàn)略出發(fā)，確定各成員企業(yè)的預算利潤指標，并通過預算利潤目標的下達和執(zhí)行，

實施對企業(yè)的控制，從而保證集團戰(zhàn)略的實現；集團預算的核心內容為集團總部

資金收支預算。

（一）、預算利潤指標的確定

中石油由海外上市公司、海外石油公司、國內工程技術服務公司、海外工程

技術服務公司以及一些參控股公司等幾個大的戰(zhàn)略板塊組成，因此，其利潤目標

也是針對不同的戰(zhàn)略板塊來確定和下達的。以國內工程技術服務公司為例，其預

算目標的確定是按照以下邏輯進行的.

1、戰(zhàn)略目標

國內工程技術服務公司的戰(zhàn)略目標規(guī)劃為：通過結構調整、裝備更新和專業(yè)

化重組，增強自身發(fā)展能力，構建具有較強競爭能力的專業(yè)化公司，到“十五”

末盈利能力達到國際工程技術服務公司的平均水平。

2、預算指標確定

國內工程技術服務公司的預算利潤，采用上年預算利潤為基礎，考慮預算年

度內增收減支增效因素來確定。該方法是一種環(huán)比法，即：預算年度利潤目標=

上年預算利潤+預算年度投資增效+其他增減因素。中石油集團明確規(guī)定，所有企

業(yè)對集團公司在投資時必須對總部承諾8%的投資回報率。在確定年度預算投資

總部時，要求按以下規(guī)定：（1）建設項目投資，按照集團公司投入資金及確定的

投資回報率，自可行性研究報告規(guī)定建設期滿的次月起計算增效指標；（2）設備

購置投資，按照集團公司投入資金及確定的投資回報率，在6月30日撥款的，

自7月1日起計算增效額；7月1日以后撥款的，自下一年度的1月1日起計算

增效額。

（二）、預算編制

1、預算編制的方法

采取“兩下一上”的編制方法，每年10月上旬總部編制次年預算框架，經集

團公司預算委員會討論通過后，下達預算利潤控制目標，11月份企業(yè)根據下設

目標及自身情況編制預算并上報，12月初逐戶審核上報預算，結合企業(yè)情況進

行個別調整，12月下旬正式下達次年預算利潤指標。

2、預算編制的要求

（1）、實行全面預算管理

要求：1>.各項業(yè)務收入、支出（包括海外業(yè)務、多種經營業(yè)務收支）全部

納入預算管理；2>.各項資本行投資、對外投資納入預算管理；3>.企業(yè)所有籌資

業(yè)務納入預算管理；4>.企業(yè)對外擔保等或有負債納入預算管理。

（2）、 堅持投資回報制度

樹立“今天的投資就是明天的成本”的觀念，從嚴控制投資；資本性支出堅

持“量入為出，量力而行，效益優(yōu)先”的原則；凡對集團公司投資的項目，實行

投資回報承諾制度，按投資額計算增效指標。

（3）、應用型科技投入要體現投資回報

為進一步發(fā)貨科技進步對提升企業(yè)核心業(yè)務競爭力的作用，集團公司想要增

加對科技的投入。對于應用性項目，要將科技投入產生的效益浮現出來，納入預

算考核。

（4）、大力實施低成本發(fā)展戰(zhàn)略

企業(yè)要根據下達的預算利潤控制指標，倒退確定生產經營各環(huán)節(jié)的目標成本。

通過強化企業(yè)內部管理、持續(xù)重組和科技進步，挖掘成本潛力，確保成本控制目

標的落實。

3、預算指標的下達

按照公司的治理要求，對于全資子公司，起預算利潤指標由集團總部公司直

接下達；對于非全資的公司制企業(yè)，其預算利潤直白哦由集派出董事，通過集團

董事在子公司的席位決策影響力來間接執(zhí)行集團目標。

（三）、預算管理組織體系

中石油的預算筑造體系有兩次組成：一是集團總部；而是下屬成員企業(yè)。根

據產權關系和管理組織關系，成立兩級相應的管理組織，并進行對接。其職責與

一般集團公司定義并無太大的差異。

（四）、預算外權限與預算考核

1、預算外權限

為保護集團預算管理 目標的實現，集團總部明確要求（1）凡為簽署投資回

報承諾書的企業(yè)投資，集團公司一律不予辦理撥款：（2）完善資金授權管理制度，

嚴格按照資金分級授權審批額度辦理預算外資金的審批事宜；（3）所有預算外新

增借款的審批權限全部上收集團公司。（4）所有預算外投資的審批去三線全部上

收集團公司。（5）所有預算外大額資金運作的審批權限全部上收集團公司。（6）

所有預算外擔保的審批權限全部上收集團公司。

2、預算考核

為強化考核力度，集團要求建立一套簡單而有效的考核體系，即：

（1）、建立以效益為主的考核指標體系。

（2）、效益指標一集團公司下達的預算利潤指標為考核依據。

（3）、效益指標與考核掛鉤。

包括：1>.與企業(yè)年度基數工資和增量工資掛鉤；2>.與企業(yè)領導班子成員的

獎金掛鉤，獎金由集團公司統(tǒng)一發(fā)放，不得在企業(yè)領取；3>.與企業(yè)領導必要的

行政處罰，1年提出警告，2年就地免職，并不能異地任職。

四、中石油全面預算管理的成效與啟示

（一）、中石油預算管理成效

從總體上講，中油集團通過實施全面預算管理，取得了良好的效果：保證了

集團戰(zhàn)略的實施；成員企業(yè)有了經營責任和效益觀念；初步建立起有效維護出資

人利益的約束機制；規(guī)范了企業(yè)管理，不在就預算指標進行一對一談判，爭投資、

爭項目的情況得到有效控制；加強了的對外投資、對外借款、對外擔保、銀行債

務的控制、有地控制企業(yè)財務風險。

以凈資產收益率計算，1998 年集團剛成立時僅為 2.1%，2004 年達到 21.7%。

投資回報不斷提升，2004 年上交稅費和實現利潤雙雙超過 1000 億元，其中利

潤占中央國企利潤總額的 1/4。可以說，在實現預算管理的控制功能方面，中油

集團創(chuàng)造并實踐了一套相對完備、可運行、可操作的預算管理體系和流程，為我

國集團公司實行全面預算管理提供了可資借鑒的藍本，具有積極的意義。

（二）、中石油預算管理的啟示

預算管理一直是現代工商企業(yè)管理的標準作業(yè)程序，它對提高企業(yè)組織的協(xié)

調效率，促進企業(yè)組織規(guī)模與范圍的發(fā)展起到了極為重要的作用。中石油天然氣

集團的全面帶給我們以下幾點啟示：

1、預算管理要與戰(zhàn)略目標相契合

預算管理是一種戰(zhàn)略規(guī)劃和控制機制。預算管理在戰(zhàn)略管理的計劃、實施與

評價三個環(huán)節(jié)中都起著重要作用。盡管從理論上講，預算管理的起點是戰(zhàn)略管理，

年度預算目標是戰(zhàn)略規(guī)劃的短期具體化，但在實際操作中以財務指標和財務評價

為特征的預算管理并不能充分詮釋戰(zhàn)略意圖。這種產生于工業(yè)時代以分配和控制

有形財務資源為主的傳統(tǒng)預算管理，在全球化的知識經濟時代環(huán)境中，已經顯示

出其局限性。短期財務指標的好壞難以反映長遠戰(zhàn)略性投資的價值，而企業(yè)的核

心競爭力的培育需要長遠的具有戰(zhàn)略眼光的投資，包括知識資本的應用、有創(chuàng)造

力的員工、忠誠的客戶群體等。如何提高戰(zhàn)略、計劃、預算的契合性，取得短期

目標與長期目標的平衡，仍然是公司預算管理努力的方向。

2、進一步完善預算管理機制

盡管中石油天然氣集團公司致力于預算管理的全面性（“三全機制”），但在實

際進行預算編制時仍偏重于內部生產，銷售部門人員的參與程度相對不高，使預

算管理不能完全適應瞬息變化的市場行情，在執(zhí)行過程中容易遇到阻力。另外，

對國外一些行之有效的先進預算編制方法如滾動預算、彈性預算、零基預算、概

率預算、作業(yè)預算、平衡記分卡等方法，如何在現有條件下進行更加有效的借鑒，

以充分發(fā)揮預算應有的導向和控制作用，還需進一步研究。

3、提高預算控制的信息化程度

從中石油全面管理體系可以看出，基于財務信息系統(tǒng)的預算管理發(fā)揮了重大

作用。但是，離實現企業(yè)資源共享（ERP）的全面網絡化仍有不少距離。ERP 系

統(tǒng)集成了企業(yè)從采購、庫存、生產制造、銷售、財務成本到人力資源、資產、質

量、資金、項目投資管理等在內的所有企業(yè)管理信息系統(tǒng)，對于更好地實現全面

預算管理的目標，實現包括市場、客戶、物流、資金流、信息流在內的網絡化管

理，都是未來所必備的。但是由于 ERP 涉及的不僅僅是企業(yè)經營管理流程，在

許多方面還深刻影響著企業(yè)的管理理念、組織結構、管理體制和經營機制的轉變，

是一個相對龐大的系統(tǒng)工程，有賴于制度環(huán)境的進一步改善和網絡技術的優(yōu)化。

所以企業(yè)應加強信息化建設，提高預算控制的信息化程度。