我國的應急體系建設存在的主要問題及對策

我國的應急體系建設存在的主要問題及對

策

20XX年1月29日，加拿大薩斯喀徹溫省一家鉀礦發

生火災，72名礦工被困井下一天多后，被全部解救。從事故

發生后的營救過程看，礦工日常經過嚴格的安全生產培訓是

這次成功獲救的一個原因，而政府和礦主具有高度的責任感，

并不斷運用和改善如“特殊隔離室”等高科技設備，加強應

急隊伍建設，提高應急反應能力則是這起事故成功救援的另

一個重要原因。可以說應急救援起到了挽救生命最終一道防

線的作用。

近年來，我國政府高度重視安全生產工作，積極吸取國

外事故應急救援的經驗教訓，逐步建立了國家、省、市、縣

“四位一體”的應急預案體系，積極整合應急資源，組織各

項應急演練，提高應急隊伍的實戰能力，取得了一定的成效。

20XX年12月3日，X省Y市X縣肖軍鐵金礦(非法生

產)冒頂事故，11名被困礦工經救援全部獲救;20XX年12

月11日，X省繁昌縣陽沖鐵礦冒頂事故，7人被困，經專業

救援隊伍施救，6人獲救;20XX年2月22日，X省Y市龍

口港四周，“遼旅渡7”輪遇險，82人隨時可能沉海，當地

政府緊急啟動海上特大事故應急預案，成功解救了78人，

這是“建國以來海上搜救工作最成功的一次”。一系列成功

救援案例表明，建立一套反應快速、運行有效的應急救援體

系，可以將事故局部化或將事故損失降到最小程度。

但也應看到，目前我國的應急救援體系建設仍處于初期

階段，存在諸多問題，歸納起來主要有：

一、對應急體系建設的重要性熟悉不足。

“科學發展觀”、“和諧社會”的一個重要內容就是“安

全發展”，就是“以人為本，生命至上”。建立和完善應急體

系，是準時有效的開展應急救援工作的重要保障，是實現社

會穩定、安全發展的保證，是實現和諧社會的必定需要。意

識打算行動，思想熟悉是行動的指南，部分地方政府和企業

負責人對安全生產工作熟悉不足，重效益，輕安全的思想根

深蒂固;對重特大生產安全事故的風險熟悉不到位，抱有僥幸

心理，寄期望于不發生事故，缺乏防患意識和危機意識，對

完善應急救援體系，提高應對災難的能力，防范和掌握重特

大事故發生的積極性不高，片面的理解生產安全應急救援工

作就是建一支隊伍或成立一個掛名的應急機構，因而，應急

預備、應急響應機制建設不能落實到實處，詳細表現在：有

的部門、企業沒有建立應急救援預案;有的雖有預案;但沒有

特地的應急機構;有的應急預案從未演練過，成為一紙空文!

二、缺乏政府統一的應急指揮和管理機構。

據統計，目前全國的應急指揮機構建設很不平衡，國家

和部分省已建立了應急指揮和管理機構，但部分省和大部分

市、縣尚未建立建立或僅是掛名機構，自上而下呈現“倒三

角”的特點。而現有的生產安全應急救援力氣分屬于不同的

部門或大中型企業，各部門、各企業依據自身特點，建立了

相對獨立的、封閉的應急體系，應急資源的組織、協調、指

揮基本上局限于各自領域，政府與部門、部門與企業應急機

構間缺乏統一和協調，往往在應對重特大事故應急救援時，

因信息溝通不暢、聯動性差、反應滯后、反應資源調配不準

時、協同作戰能力弱而不能發揮整體救援能力，影響應急救

援的效果。

三、應急預案內容可行性差，缺乏必要的演練。

目前，各級政府普遍建立了如突發公共安全事故應急預

案及危化品、礦山、建筑施工、道路交通等一系列的總體預

案和專項預案，企業也相繼建立了現場處置預案，但政府及

相關部門大都無特地機構和人員對應急預案進行指導、管理，

各種應急預案存在諸多問題：如不符合《應急預案編制導則》

和相關法律法規、標準的要求;預案要素不全;預案內容、處

置程序和方案繁瑣難懂;職責、分工不清;企業內部以及企業

與政府及相關部門預案的銜接性不夠;部分企業尚未編制預

案等。政府及部門出于行政經費的考慮、企業擔憂影響生產

經營或增加經營成本，在編制預案后都不能結合當地、企業

自身可能發生的事故，不組織或不專心組織預案演練，走過

的，也不依據演練狀況，準時修改、完善應急預案，預案的

實用性、可操作性不強。據調查，20XX年度某市及所轄縣(市、

區)政府及有關部門未教訓一次演練，340多家礦山企業進行

應急預案演練的不到十家，掩蓋面遠遠沒有達到要求。

四、安全投入不足，應急隊伍建設滯后部分。

地方地方政府應急救援體系建設尚不完善，無應急指揮

機構、無專業應急隊伍、無應急專項資金，應急救援力氣和

裝備嚴重不足，一旦發生重特大事故，當地的應急救援能力

遠不能滿意救援需要，貽誤了最佳救援時機;而企業出于追求

更多的效益，降低成本的目的，大多數企業在應急救援方面

沒有專項投入，既不建隊伍，，也不預備應急救援裝備，更

不加強安全學問和應急處置能力的培訓，使企業自救能力嚴

重不足。某市礦山、危化品生產經營企業眾多，有近千戶企

業，但應急投入嚴重不足，技術裝備落后，隊伍建設滯后，

至今無一支專業救援隊伍，現有的救援力氣基本上都是兼職

的，無經費、無經驗、無裝備，缺乏必要的培訓，和演練，

實戰能力弱，尤其是危急化學品救援力氣薄弱，遠不能適應

救援工作的實際需要。

五、應急宣傳教育不到位。

應急宣傳教育和培訓工作是保證生產安全事故應急預

案貫徹落實的重要手段，是提高事故防范能力的重要途徑。

但目前在應急救援宣傳教育和培訓方面存在較多的問題：一

是各級政府及有關部門對開展應急救援宣傳教育和培訓的

熟悉不到位，重視程度不夠，沒有有效的開展各種形式的宣

傳教育活動;二是從業人員安全意識淡薄，缺乏必要的自救、

互救安全學問和現場逃命能力，安全防護裝備不全，“三違”

現象嚴重，造成了大量的隱患和事故。三是各級政府、有關

部門和企業應急指揮和管理人員自身業務素養不高，現場處

置能力差，實戰經驗少，這些都制約著應急救援工作的成效。

據國家安監總局通報，20XX年上半年有七起生產安全事故

由于施救不當或盲目施救，造成傷亡擴大，由最初涉險7人，

最終導致29人死亡、14人受傷，教訓極其深刻。

建議當前應當重點抓好以下幾項工作：

一、專心落實國家有關文件精神，提高對應急管理的熟

悉。

安全生產應急管理是安全生產工作的重要組成部分。全

面做好安全生產應急管理工作，提高事故防范和應急處置能

力，盡可能避免和削減事故造成的傷亡和損失，是堅持以人

為本、貫徹落實科學發展觀的必定要求，也是維護廣闊人民

群眾的根本利益、構建社會主義和諧社會的詳細體現。要專

心落實《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》、《國家

突發公共事件總體應急預案》精神和國民經濟和社會發展的

“十一五”規劃的要求，堅持統一規劃、屬地為主、分級負

責的原則，在當地政府的領導下進行，加快生產安全應急救

援體系建設。

一是要結合本地實際，根據條塊結合、以塊為主的原則，

制定一整套完善的政府應急預案體系，保證應急救援工作需

要。要明確政府各部門在事故應急救援中各自的職責和任務，

落實施救人員、裝備，一旦發生事故，有關部門和單位要根

據職責分工，馬上行動，各司其職、各就各位、協同作戰，

確保應急救援工作取得應有的成效。

二是逐步建立和完善“統一指揮、反應靈敏、協調有序、

運轉高效”的應急救援機制。要把應急救援體系建設納入政

府安全生產目標考核內容，通過建立考核問責體系，提高各

級政府對應急救援工作的重視程度，積極推動省、市、縣三

級應急體系建設，盡快建立起體制順暢、職責明確、精簡高

能的應急救援體系并做到機構、編制、職責、人員、資金“五

落實”。

三是深入調查研究，摸清現有的各種應急救援隊伍、裝

備等資源狀況，盡快建立省、市級應急資源數據庫，全面把

握應急資源，積極推進應急救援隊伍、裝備、物資等資源的

整合和信息共享，形成統一指揮、相互支持、親密協作、協

同應對事故災難的體系;加快建立應急救援省、市、縣三級網

絡信息系統，綜合運用計算機技術、網絡技術和通訊技術，

建立連接省、市、縣三級生產安全應急救援指揮中心和救援

隊伍的雙向信息傳輸網絡，并與國家專網相連接;分類逐級組

建事故應急救援專家隊伍，組織專家參與事故救援，指導、

協助事故救援現場指揮部制定救援方案，搞好救援組織工作，

使救援工作科學、有序、有力。

二、加強應急預案管理，強化應急救援演練。

根據要求，高危行業的生產經營單位每年至少組織一次

應急預案實戰模擬演練，其它行業的生產經營單位要定期組

織應急預案演練。為規范應急預案、提高應急救援的效果，

政府首先要加強對預案編制工作的指導，加強預案編制培訓

工作，準時交流預案編制工作經驗;其次要結合當地安全生產

實際狀況、企業生產工藝特點和隱患分布狀況，制定應急演

練工作計劃，根據“突出重點、注意實效”的原則，加強對

應急救援演練工作的監督、檢查和指導。要進一步規范應急

處置能力，確保事故發生后救援工作的各個環節有序運轉，

削減因盲目施救擴大事故。

三、進一步加大安全投入，加強應急隊伍建設，提高應

急反應能力。

針對應急救援隊伍目前的現狀，建議做好以下幾項工作：

一是各級政府盡快設立專項資金，特地用于：重特大事

故的應急演練，進一步完善預案，熬煉隊伍;為本地區專業救

援隊伍配備應急救援設施、設備;用于事故救援過程中的墊付

資金。

二是依據產業布局、危急源分布和交通、地理條件，加

快各類救援基地、區域性專業性骨干救援隊伍建設步伐，重

點加強礦山、危急化學品等國家級區域救援基地、專業性骨

干救援隊伍建設，提高區域救援能力;依托一些地方和企業的

骨干救援力氣，在一些危急性大的特別行業或領域建立專業

應急救援體系，對專業性較強、地方難以有效應對的重特大

事故應急救援供應支持和增援，同時國家、省一級要建立應

急資源儲備庫，儲備足夠的應急物資如：大功率水泵、生命

探測儀、化救車、檢測車、多功能搶救床、GPS定位系統、

防化洗消車、滅火機器人、防化服等。要加強市、縣(市、區)

基層專業救援隊伍建設，盡可能以現有的企業救援隊伍為基

礎，補充裝備，擴展技能，建設一專多能的應急救援隊伍，

使其在緊急狀態下能夠準時有效地施救，為外來救援爭取時

間，削減事故傷亡和損失。

三是推動應急隊伍業務培訓工作，加強訓練和實戰演練，

組織指導各類應急救援隊伍開展對服務范圍內企業的預防

性安全檢查和隱患排查工作，引導各類應急救援隊伍參與企

業重大危急源的辨識、申報、監控等工作，使之熟識各類企

業的安全狀況，不斷提高救援隊伍的快速反應能力和實戰能

力。

四是解決應急救援隊伍經費保障問題。建議對國家級區

域專業救援隊伍，其工資、福利應由國家財政全額供給;對地

方專、兼職救援隊伍經費問題可采取國家專款撥一點、地方

財政配套補一點、企業從安全生產費用中提一點的方法予以

保證。同時為全部的專、兼職救援隊伍人員購買高額保險，

以解決救援人員的后顧之憂。

五是大力培育和選拔應急救援志愿者，發揮社會應急資

源的重要作用。現有各類應急救援機構中專、兼職救援人員

很少，救援力氣單薄。應當吸取澳大利亞、新西蘭等國家的

旦發生重特大事故，應急救援志愿者就可以彌補專、兼職救

援力氣不足的矛盾，最大限度地削減事故傷亡和損失。

四、加強應急預案和應急自救互救常識的宣傳教育工作。

應急救援預案是保證安全生產事故應急預案貫徹實施

的重要手段。各級政府、有關部門和企業要采取不同方式，

開展安全生產應急救援預案和應急自救互救常識的宣傳教

育和培訓工作，使應急預案相關職能部門及其人員提高危機

意識和責任意識，明確應急工作程序，提高應急處置和協調

能力，在此基礎上，確保全部從業人員具備基本的應急技能、

熟識企業應急預案、把握本崗位事故防范措施和應急處置程

序，提高應急水平;要準時對典型事故和事故救援工作進行總

結分析，積累經驗，吸取教訓，不斷改進應急管理和應急救

援工作。災難來臨時“時間就是生命”，誰能在最短的時間

內采取有效的自救互救措施，誰生存的機會就大。要把群眾

自救互救為內容的宣傳教育納入安全生產宣傳教育總體規

劃，加強對從業人員及每個公民的安全學問的培訓教育。要

拓寬宣教渠道，創新宣教形式，努力推進應急管理進機關、