干部掛職鍛煉中存在的問題及其對策研究

2024年3月10日發(作者：評價魯迅)

干部掛職鍛煉中存在的問題及其對策研究

我們的組織人事改革有一條重要的經驗或制度，就是干部掛職鍛煉。“掛職鍛煉是指國家行

政機關有計劃地選派在職國家公務員在一定時期內到基層機關或者企事業單位擔任一定職務，鍛

煉期間不改變與原來機關的人事行政關系。”有計劃地選派國家機關和國有重要骨干企業干部到

西部地區、老工業基地和革命老區或者是農村基層掛職鍛煉，是按照“三個代表”重要思想要求，

建設高素質干部隊伍的有效措施，是實施人才強國戰略、為全面建設小康社會提供組織保證和人

才支持的重要舉措。從實踐的效果看，選派干部到基層掛職鍛煉取得了明顯成效，有力地推動了

基層領導哦啊班子和干部隊伍建設，提高了掛職干部的綜合素質，密切了掛職干部與當地人民群

眾的聯系，取得了較好的經濟和社會效益。“上級行政機關選派干部到基層掛職鍛煉能有效地減

少機關干部在工作中容易形成的幼稚病，官僚病，形式主義病，本本主義病等帶有機關色彩的毛

病。”從而使受鍛煉的干部能在工作中深入基層，體察民情，與人民群眾打成一片，并通過上情

下達，下情上報，提高上級行政機關決策的科學性和可行性；能夠真正地提高這些受鍛煉干部的

綜合素質和工作能力，使其脫穎而出，成為可以委以重用的人才。現在，掛職鍛煉已經成為許多

行政機關培養和提拔干部的一個重要途徑。

自從1994年《國家公務員暫行條例》頒布以來，掛職鍛煉作為其一項重要制度與內容已經

得到了長足的發展與進步，其為國家行政機關培養和鍛煉了一大批具有豐富基層工作經驗，素質

較高，具有良好的組織與領導才能的高級人才，同時也存在一定時期內為基層或企事業單位的發

展注入了新的活力，這些下派干部為基層帶來了新的工作理念與工作作風，為我國經濟和社會的

發展做處了重大的貢獻。擔是在這項制度的發展與管理過程中也出現了許多問題，具體變現在如

下幾個方面。

在下派干部的選擇上標準不嚴，執行不力，容易產生掛職鍛煉的“交叉感染”的弊病

有些上級機關在選派掛職鍛煉干部時，一方面是沒有很好地制定嚴格的選派標準，另一方面

是對標準的執行不力。很多行政機關只是根據《國家公務員暫行條例》中對掛職鍛煉的規定做了

簡單的照搬作為選派干部的標準，沒有結合本部門本地區和所選派至基層的實際情況制定更為具

體的、切實可行的標準。再加上實際工作中對這些標準的執行有不力，這就造成了選派下去的干

部素質不高，能力不強，容易使掛職鍛煉發生“交叉感染”的弊病。“機關干部官大、權大，但

是宏觀管理、具體的人和事管的少。到了基層，官職不大，但具體事務多，權力有限，但實權在

握，金錢美女的誘惑陡增，糖衣炮彈的密度加大。體制不健康，抵抗力不強者，尚未鍛煉恐怕就

會“走火入魔”。在近幾年查辦的大案要案中，像胡長清、李紀周，王樂毅這樣的高官之所以會

走上犯罪的道路，與其不無關系。

二、在干部的管理環節中，出現了對掛職鍛煉干部“兩不管”的真空地帶

“派出單位認為已完成派出任務，便不去管理；接收單位認為是上邊派來的，且有組織部門

管理，也不愿去管理；組織部門認為由派出、接收單位管理，加上組織部門事情多，人員少，有

時的確也顧不上很好地去管理。由于以上三個問題的存在，因而導致有些下派掛職鍛煉干部原工

作機關和掛職單位兩頭不見人，使他們整天游離社會，失去關了和監督，影響了下派掛職鍛煉干

部工作的能量的發揮和工作潛力的發揮，不能達到鍛煉提高的目的。

上級機關把干部派出去以后，認為其人已經派出去了，山高路遠的，看不見又摸不著，想當

然地認為掛職鍛煉的單位會對其作出管理與考核，于是就疏于對這些干部的管理，而被下派的單

位又認為這些干部是上級組織派來的，負有下情上報的職責，又是零時派來的，一段時間還要返

回，更何況說不定以后還能派上用場，所以不敢輕易地得罪這些干部，于是在權利分配上盡量予

以照顧，在其個人生活上更是細心周到，舒服備至，而在其他事上則不愿意去管，也不敢去管，

更有甚者是睜一只眼，閉一只眼，對鍛煉著的有些出軌行為甚至是不法行為予以姑息放縱。這樣，

便造成了下派干部處于無人考核與管理的境地，成為真正的自由人。

三、掛職鍛煉工作中存在一些不正之風

首先，在上級行政機關中存在一些不正之風。現在社會上對掛職鍛煉通常有兩種截然相反的

價值理解。大多數人認為掛職鍛煉能夠有效地提高受鍛煉者的工作能力，成為日后提拔重用的“千

里馬”；另一種觀點則認為掛職鍛煉是一件不光彩的事情，認為在本單位可以正常晉升的是正常

的能力等次，而需要下派到基層工作鍛煉的是能力太差，以至于需要“下方”，到下面磨練。持

這種觀點的是少數。在抱有這兩種看法的上級行政機關中，都存在有一些不正之風。在抱有前者

看法的上級行政機關中，由于認為到基層掛職鍛煉一方面可以在基層鍛煉能力，日后又可以加官

進爵，另一方面又可以在基層擴大自身勢力，以便于以后的坦蕩仕途。于是出現了在上級組織選

擇鍛煉對象時的一些不正之風。他們通常是找關系，走后門，通過說情的方式來爭取機會的獲得。

在鍛煉結束后，又是同樣的手段，以已經鍛煉了一身的能力為借口來謀取較好的職位。而持后一

種態度的人則認為掛職鍛煉可以是為一下兒人之間打擊報復的手段。有些領導干部認為，你若跟

我過不去，我就把你調派至基層鍛煉，期限結束回來后不委以重任，或直接把其調到其他單位。

其次，在基層的掛職鍛煉者的工作中也存有不正之風。一些被選派干部，在走上“鍛煉”之

路后，由于處于干部管理的真空地帶，上不怕天，下不怕地，于是“眼界大開，思想放松，置組

織的重托于不顧，玩三陪女，花賄賂錢，辦荒唐事，簽糊涂字，不擇手段地大把撈錢。鍛煉，使

這些人打開了思想深處的潘多拉盒子，成了攪和這些人思想，激活這些人靈魂深處欲魔的催化

劑。”有些掛職干部把掛職看成是鍍金，是短期行為。“選派年輕干部到基層掛職鍛煉，本是干部

培養工作諸環節中的一環。如果認識不到這一點，就可能產生鍍金思想，認為掛職鍛煉是為下一

步的提拔重用做鋪墊，工作中往往就會挑挑揀揀，善于作最后一道工序，喜歡干一些錦上添花、

借花獻佛的事情，而不敢碰硬，不愿意解決棘手問題。有了功勞往自己身上拉，有了失誤往別人

身上推。同時，由于目前實行的固執鍛煉大多有明確的時間規定，或者一年，或者兩年。工作時

間相對較短，也可能使得有些人產生臨時的思想，工作中便有了短期行為。

四、掛職鍛煉的對策研究

掛職鍛煉工作開展的好壞，無論對上級組織還是對基層來說都至關重要。對一些問題處理不

當，不但不能達到培養干部的目的，而且還會給上級組織和基層組織帶來沉重的負擔。所以，有

必要進行對策研究。針對上述問題，筆者認為現階段和今后一段時間，應重點做好以下幾個方面

的工作。

第一，重新制定嚴格的選派標準，加大標準的執行力度，從源頭上消除“交叉感染”的弊病。

在選擇掛職鍛煉人員是，要具備兩個理念。首先是要看其是否具有“公眾至上”的工作理念和服

務標準。“如果各項工作都一個口徑地僅僅倡導為社會服務和為祖國效忠，往往由于其抽象性和

高尚性而使各種具體工作不堪重負或者失去切實可行的評價標準，出現空白地帶”。時間長了就

難免會只追求上級領導滿意的誤區，其結果是公眾是否滿意取決于上級領導哦啊對有關人和事的

認知，具體實踐中缺乏可操作性。所以，在選派干部時，要以擬選派干部周圍公眾為主體，為核

心，以她們的感受和評價為選派標準，把那些真正具有良好的服務精神和一切為公眾著想的干部

選出來。具有這樣工作理念的干部才會在以后的工作中自覺地想公眾之所想，急群眾之所急，注

重工作創新，從實際出發，腳踏實地。在不斷的改革中研究和探討“新思路”、“新對策”，不斷

貼近公眾需求，滿足公眾需要。

第二，要具備以能力為本位即具有能力本位的理念，要把那些確實具有較強的工作能力，又

以“公眾至上”為服務理念且具有良好培養前途，但沒有基層單位工作經歷的青年干部選出來。

人的因素至關重要。“在當今這個科級生產力的作用日趨凸顯，智力因素身價百倍的時代，在管

理中要充分調動管理者的積極性，必須實施能力管理。將管理的核心和重心定位于充分發揮人的

能力。”只有把真正有能力和培養前途的干部選派到基層鍛煉，才會有為基層帶去新的工作理念、

工作作風，出現基層工作的新面貌，才能有更強能力層次干部的回歸。這是掛職鍛煉工作良性循

環的前提。這需要在選人上遵守標準，要堅決杜絕在選人問題上出現的不正之風。也只要這樣才

能從源頭上消除掛職鍛煉“交叉感染”的弊病。

第三，進行掛職鍛煉的制度創新并轉變兩級政府的職能。到目前為止，各部門在選拔干部時，

大多是搞上級的“一言堂”，即上級選派下來的干部，下級要無條件的接受，下級不能也不敢提

出異議，結果可能出現下級只是應付、交差，缺乏與上級溝通的主動性等現象。所以筆者認為，

可以考慮進行制度創新，建立上級部門和基層對擬選派干部的雙向選擇機制，在這種制度下，上

級選派下來的干部，下級不一定非得接受，基層可以和上級說“不”。即要作到上級在確定好選

派對象后，還要征求基層的意見。基層可以根據本地的實際情況，并結合公眾的要求來對擬派干

部進行選擇。建議上級部門選派給下級的擬鍛煉干部不要只是一位，最好是二到三位為宜。這樣

基層可以通過差額選擇來確定最后的掛職鍛煉干部。

這就要求上級政府和基層政府的相關部門同時進行職能轉變，主要是要求兩級政府建立透明

的和競爭的選人機制。上級政府在確定擬選派人員時，要建立一個有關該選派干部的以往工作經

歷，工作獎懲等的信息網絡。在該網絡中設立的匿名舉報和評價等專欄，重復呢征收各方面的意

見。另外則是要本著公開、公平、民主的原則建立選派干部的競爭機制，即通過差額競爭來選出

最后的人選。

第四，加強對掛職鍛煉干部的考核，防止出現“兩不管”而放任自流的現象。前中組部部長

賀國強強調，做好干部掛職鍛煉工作，必須堅持把為全黨、全國的工作大局服務作為著眼點，把

促進經濟社會發展與培養鍛煉干部有機地結合起來，堅持黨政人才、企業經營管理人才、專業技

術人才“三支隊伍”統籌安排，暢通各類人才之間相互流動的渠道；堅持統一組織，集中選派，

加強協調配合，形成工作合力。他要求有關部門、地區和企業加強調查研究，進一步完善有關政

策，做好干部掛職選派、跟蹤管理、工作安排等項工作。筆者認為，對掛職干部既要關心愛護、

放手使用，更要嚴格管理。否則，掛職鍛煉很可能成為一些干部違法犯紀的新的催化劑。

要針對以前出現掛職干部的上下級“兩不管”的現象，建立掛職干部在基層工作績效考核為

主，定期向上級匯報的工作機制。通過制定科學、有效、易行、具體的考核標準，來避免下級不

敢管理掛職干部現象的發生。沒有具體、細化的考核標準，不僅考核重在考績的原則無法落實，

而且在實踐中極難把握。本文認為，從大的方面來看，可以通過社會公眾對有關事情或者對選派

干部的支持率、投訴率、認同率以及單向滿意率、綜合滿意率等若干制表進行制度設計和檢查考

核，從而使得對其的管理成為一個完整的系統運作。在對其工作績效進行考核時，可以通過“三

環考察法”來進行考核，具體是：基層領導班子成員為第一層次，也即為第一環；基層不擔任領

導職務的一般干部為第二環；當地的普通老百姓為第三環。由于這三環的干部群眾所處的崗位不

同，觀察問題的角度也就不同。通過三方面的參評人來評價固執干部，相對來說要全面、客觀、

公正一些。

第五，加快掛職鍛煉工作的法規建設，嚴厲打擊工作中出現的不正之風。國家相關部門要根

據社會需要及時進行相關立法，對掛職鍛煉的選人標準、程序、考核、使用等各項工作予以明確

的規定。各地各部門也要在《國家公務員暫行條例》的指導下，根據本地實際情況制定處更為具

體的、便于操作的規定，并使之逐步地完善和科學。在掛職鍛煉的程序方面，要遵守這樣的先后

順序：“首先任免機關統一安排，各行政機關根據計劃確定人選，辦理有關手續，雖不改變人事

行政關系，但原單位應出具介紹信，接收單位也應出具接收函，以利于工作開展，維護制度的嚴

肅性。”對于掛職鍛煉的時間，筆者認為不能時間太長，也不能時間太短，一般以一至三年為宜，

要根據其本人在基層的實際表現，來確定“畢業時間”，表現突出的可以提前回歸，表現落后的

則要延長鍛煉時間。對于鍛煉回歸的人員要合理安排，以最大限度地發揮其能力和特長。

對于掛職鍛煉工作過程中出現的種種不正之風，首先是要加大思想教育的力度，教育廣大干

部群眾同不正當行為做斗爭。但最重要的則是要以嚴謹的制度安排來最大限度地限制這些不正當

行為的發生，把這些不正當行為排除在體制之外。一經發現，兩級政府要通力合作來查處這些不

正當行為，嚴懲不貸，給那些不法分子以強大的制度威懾。我們渴望國家適時盡早出臺有關的法

規制度，建立一套比較完備的法規體系做依托，對各個換屆的管理都基本達到有法可依，有章可

循，才可以有效地克服掛職鍛煉制度實施過程中遇到的種種難題和出現的種種不正之風，才能使

這項工作始終得以在法制化、制度化的軌道上積極穩妥地推進。