全民所有制企業改制程序法律規定

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全民所有制企業改制程序法律規定

一、法律依據

全民所有制企業改制的法律依據主要有：

（一）、全國人大常委會法律：

1、《中華人民共和國企業國有資產法》，人大常委會制定， 2009年5月1日生效；

2、《中華人民共和國公司法》，人大常委會制定，2006年1月1日生效；

（二）、國務院部門規章：

1、《國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于規范國有企業改制工作意見的通知》

（國辦發[2003] 96號文件），國務院國資委制定，2003年11月30日生效；

2、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》（國資委、財政部令第3號令），國務院財政部、國資委制

定，2004年2月1日生效；

3、《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》（國資發產權[2005]78號文件），財政部、國務院國資

委制定，2005年4月1日生效；

4、《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》（國辦發[2005]60號文件），國務院國資委制定、

國務院辦公廳轉發，2005年12月19日生效；

5、《國務院國有資產監督管理委員會關于進一步貫徹落實<國務院辦公廳轉發國資委關于

進一步規范國有企業改制工作實施意見的通知>的通知》（國資發改革[2006]131號文件），國務院國資委

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制定，2006年7月21日生效。

二、“改制”的內涵與外延

現有法律、法規對國有企業改制的內涵并無明確界定。就其外延而言，國辦發[2003] 96號文件

第一條規定“國有企業改制應采取重組、聯合、兼并、租賃、承包經營、合資、轉讓國有產權和股份

制、股份合作制等多種形式進行”，《中華人民共和國企業國有資產法》第三十九條規定：“本法所稱企

業改制是指：1、國有獨資企業改為國有獨資公司；2、國有獨資企業、國有獨資公司改為國有資本控

股公司或者非國有資本控股公司；3、國有資本控股公司改為非國有資本控股公司。”

據此，廣義的國有企業改制應包括：企業組織形式的變更（如全民所有制企業改制為公司）、

資產重組、增資、股權轉讓、聯合、兼并、租賃、承包經營、合資等等；其實質是企業組織形式及國

有成份的變更。

凡在前述外延內的“改制”行為均應受本文第一部分所述法律依據之約束。

三、全民所有制企業改制為有限責任公司的法律程序

全民所有制企業改制，最常見的是清產核資、資產剝離、優化重組后，改制為有限責任公司。

此過程中，可以不引入第三方，原股東不變，直接改制為國有獨資公司；也可以引入民間或其他國有

股東，改變原企業的股權結構，優化公司治理結構，提高資本效率。依據本文第一部分所提法律規定，

一般而言，無論采取何種改制方式，均應遵循以下程序：

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序事項內容依據

號

1 [2003]9

定也可由其委托中介機構或者改制企業（向本企業

方案制

方案可由改制企業國有產權持有單位制訂，

6號

經營管理者轉讓國有產權的企業和國有參股企

業除外）制訂。

2[2003]96

、批批準不得實施。號

方案審

1）、方案需依法履行決定或批準程序，未經

2）、涉及財政、勞動保障、社會公共管理事

項、改變國有控股地位等，需依法履行特別審批

程序。

3

資號

清產核

核實、界定國有資本金及其權益

[2003]96

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6[2003]96

征得債

改制要征得債權金融機構同意，保全金融債

號權金融機構權；金融債務未落實的企業不得進行改制。

同意

7[2003]96

職代會1、企業改制方案需提交職代會審議，聽取

同意職工意見；號

2、職工安置方案必須經職代會審議通過后

實施。

8[2005]60

律師出

審批改制方案前，必須由審批改制方案的單

具法律意見位的法律顧問或該單位決定聘請的律師事務所號

書對改制方案出具法律意見書

9

實施改

根據改制方案，進行新公司名稱核準或變更

制方案及后登記；彌補注冊資本缺口并驗資；批準新的公司

續工作的開章程，選舉董事、監事，聘任經理班子；進行公

展司登記和稅務登記；國有產權、土地、房屋產權

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1、“國辦發[2003] 96號”文件對改制當中的方案制定、審批、清產核資、財務審計、資產評估、

金融債權的落實、職代會審議及通過等事項作出了明確規定；“國辦發[2005]60號”文件重申前述要求、

并做了特別強調，同時提出改制方案必須由律師或法律顧問出具法律意見；“國資發改革[2006]131號”

文件再次重申并強調了上述要求。

2、2009年5月1日生效的《中華人民共和國企業國有資產法》第四十一條、四十二條再次明確要

求：企業改制涉及重新安置企業職工的，應當制定職工安置方案，并經職工代表大會或者職工大會審

議通過；企業改制應當按照規定進行清產核資、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀、

公正地確定資產的價值。

四、重視財務審計、資產評估

財務審計、資產評估除涉及國資資產監管外，還涉及公司注冊管理制度，在國企改制中應給與特

別重視。

首先，本文第一、三部分所述國企改制的規定，多數為強制性規范，從國企改制監管角度看，應

當得到遵守。

其次，《公司法》第二十七條第二款規定，“對作為出資的非貨幣財產應當評估作價，核實財產，

不得高估或者低估作價。”

《公司注冊資本登記管理規定》第十七條規定“非公司企業按《公司法》改制為公司、有限責任

公司變更為股份有限公司時，折合的實收股本總額不得高于公司凈資產額。

原非公司企業、有限責任公司的凈資產應當由具有評估資格的資產評估機構評估作價，并由驗資

機構進行驗資。”

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《中國注冊會計師審計準則第1602號－－驗資》第十四條第4項規定：“以凈資產折合實收資本

的，或以資本公積、盈余公積、未分配利潤轉增注冊資本及實收資本的，應當在審計的基礎上按照國

家有關規定審驗其價值。”

據此規定，改制為公司時，從公司法要求的資本充實及驗資、注冊登記管理等角度看，均要求審

計、評估。

五、改制中的管理層入股及民間資本引入問題

（一）國家允許探索管理層入股

《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》明確：可以探索中小型國有及國有控股企業國有產權向

管理層轉讓，但轉讓除必須滿足《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》外，還應滿足以下條件：

1、嚴格按規定進行審計；

2、管理層不得參與轉讓方案的制訂、清產核資、財務審計、資產評估、底價確定、中介機構委托

等重大事項；

3、管理層應當與其他擬受讓方平等競買，在產權交易機構公開進行，并在充分披露相關信息；

4、不得將職工安置費等有關費用從凈資產中抵扣（國家另有規定除外）；不得以各種名義壓低國

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管理層存在下列情形的，不得受讓標的企業的國有產權：

1、對企業經營業績下降負有直接責任的；

2、故意轉移、隱匿資產，或者在轉讓過程中通過關聯交易影響標的企業凈資產的；

3、向中介機構提供虛假資料，導致審計、評估結果失真，或者與有關方面串通，壓低資產評

估結果以及國有產權轉讓價格的；

4、違反有關規定，參與國有產權轉讓方案的制訂以及與此相關的清產核資、財務審計、資產

評估、底價確定、中介機構委托等重大事項的。

5、無法提供受讓資金來源相關證明的。

（二）國家鼓勵改制重組中引入民間資本

2012年5月23日，國務院國資委印發《關于國有企業改制重組中積極引入民間投資的指導意見》，

鼓勵國企改制中積極引入民間投資，按其規定，引入民間資本應當：

1、符合國家對國有經濟布局與結構調整的總體要求。

2、通過產權市場、媒體和互聯網廣泛發布擬引入民間投資項目的相關信息。

3、應當優先引入業績優秀、信譽良好和具有共同目標追求的民間投資主體。

4、民間投資主體可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等法律、行政法規

允許的方式出資。

5、民間投資主體可以通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃等方式進行。

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7、國有企業改制上市或國有控股的上市公司增發股票時，應當積極引入民間投資。

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