政策性負擔、道德風險與預算軟約束

2024年3月8日發(作者：書包閱讀)

政策性負擔、道德風險與預算軟約束

“預算軟約束”是Kornai（1980）在分析社會主義經濟時所提出的一個概念，它描述的是社會主義經濟中一個普遍存在的現象，即政府不能承諾不去解救虧損的國有企業，這些解救措施包括財政補貼、貸款支持等等。預算軟約束會帶來經濟中很多的問題，比如企業經理的道德風險問題、銀行的呆壞帳問題、財政風險問題。人們也越來越深刻的意識到，硬化企業的預算約束，已經成為解決社會主義和轉軌經濟中一系列問題的先決條件。

而要想真正的解決企業的預算軟約束問題，就必須對預算軟約束形成的原因具有正確的認識，這一點非常重要。對于預算軟約束形成的根本性的原因，曾經有一種觀點非常流行，就是認為企業的公有制性質是形成預算軟約束的原因。然而，很多轉型國家的國有企業在進行了大規模私有化之后，這些企業的預算軟約束問題并沒有消失，有些甚至變得更嚴重了，所以，企業的預算軟約束現象同企業的公有產權之間并沒有必然的聯系。

林毅夫及其合作者（1994，1997，1998，1999）在一系列的文章中，對轉軌經濟中國有企業的預算軟約束問題進行了系統的闡述，認為國有企業所承擔的“政策性負擔”是形成企業預算軟約束問題的根本原因，而剝離政策性負擔則是硬化企業預算約束的關鍵條件。本文就是力圖在一個一致的分析框架下對這一思想進行模型化。

文章的結構安排如下：第一節是文獻綜述，我們從預算軟約束問題的分析框架和預算軟約束產生的原因這兩個角度，對文獻進行了回顧；第二節是主要思想，在這一節我們簡要闡述了文章將要論證的關于預算軟約束問題的主要思想；第三節和第四節是文章的理論模型部分，我們分別考察了政策性負擔對國有企業和私有企業在預算軟約束問題上的影響，并分析了一些具體結論；第五節是對現實經濟問題的解釋和政策建議；第六節是結論。

一、文獻綜述

雖然關于“預算軟約束”問題已經積累了很多的文獻，并在一些問題上形成了共識，但是，即使到目前為止，理論界對產生預算軟約束的原因和制度環境仍然存在著爭論。對于預算軟約束的文獻，我們可以按照圖1所表示的邏輯框圖來進行歸納：圖1的邏輯框圖描述的是關于預算軟約束問題的前后的邏輯鏈條，從預算軟約束問題產生的制度原因，到政府（銀行）對企業進行救助的動機，再到預算軟約束問題產生的后果。現有的文獻都集中于分析從（2）到（3）的邏輯關系，并且對于預算軟約束所造成的后果，文獻中基本上都已經形成了共識；但是，對于（1）預算軟約束所產生的制度環境，實際也就是預算軟約束問題產生的根本原因，文獻中有系統論述的卻非常少，并且對預算軟約束問題產生的原因（1）及政府（銀行）進行救助的具體動機（2），文獻中仍然存在許多爭論。

圖1 預算軟約束問題的因果鏈條

（1）

制度的系統因素

（2）

政府(銀行)進行救助的動機（3）

預算軟約束所造成的后果

圖表來源：Kornai et al （2002）

關于分析預算軟約束問題的理論文章，Dewatripond和Maskin（1995）是一篇重要文獻，這篇文獻的重要貢獻在于，它從動態承諾不一致的角度為分析預算軟約束問題提供了一個一

般性的分析框架。文章通過一個多期博弈模型所表達的主要思想是：由于政府或銀行不能區別好企業和壞企業，所以它們有可能向壞企業提供融資；而在第二期，政府或銀行發現壞企業虧損時，它們不能承諾拒絕向壞企業提供再融資，因為對壞企業進行再融資是“事后”有效的。Dewatripond和Maskin（1995）的文章為分析圖1的（2）到（3）的邏輯關系提供了一個模型框架，在他們之后出現了一系列的研究預算軟約束各個方面問題的文章，“動態承諾的不一致性”也成為了研究預算軟約束問題主要的分析框架。

Boycko、Sheleifer和Vishny（1996）在解釋俄國的私有化問題是提出了另一種分析預算軟約束的理論框架。他們并不是從“動態承諾不一致”的角度去分析政府對企業的補貼（即預算軟約束）問題，而是在一個Nash討價還價博弈的框架下去分析政府的補貼問題。由于這是一個靜態博弈，模型并不能給出很多的關于預算軟約束問題的啟示，所以這個分析框架在分析預算軟約束問題時被采用得比較少。

以上是對預算軟約束分析框架的文獻回顧，下面我們將對形成預算軟約束原因方面的文獻進行回顧。

Kornai（1980）將預算軟約束的起因歸結為社會主義的“父愛主義（Paternalism）”，這種解釋現在看來無疑是缺乏說服力的，因為在社會主義經濟中并非每一個企業都存在預算軟約束，而且資本主義市場經濟中也存在預算軟約束的情形，因此社會主義的父愛主義并不是產生預算軟約束現象的充分條件，也不是必要條件。

另外一種曾經非常流行并且在國內仍然很有影響的觀點是：公有產權是產生預算軟約束的原因。李稻葵（1992）認為，公有制可能是社會主義比資本主義更容易受預算軟約束影響的原因。在他的模型中，公有制就意味著再融資的決策是政府（銀行）和企業共同做出的，這會導致預算軟約束問題。然而，在東歐和俄羅斯都進行了大規模的私有化之后，預算軟約束現象并沒有消失，有不少企業從政府得到的補貼不減反增（World Bank 2002, 1996; Lavigne

1995），這些事實都已經說明產權并不是造成預算軟約束的根本原因。

Dewatripond和Maskin（1995）的文章認為，社會主義經濟之所以比資本主義經濟更容易出現預算軟約束現象，是因為前者是一個高度集中的計劃經濟，而后者則是一個高度分權的經濟，在企業進行再融資時，后者的交易成本會更高，使得再融資變成“事后無效”的，從而能夠硬化企業的預算約束。錢穎一和Roland（1998）的文章也支持這一觀點，但他們卻是從另外一個角度來解釋為什么分權化有利于硬化預算約束的：他們認為中國的經濟改革之所以比東歐和前蘇聯要成功，一個重要的原因是中國的行政結構相當于聯邦制，由于各個地區之間投資于基礎設施以吸引外資的競爭具有外部性，所以地區競爭會提高地方政府補貼虧損企業的成本，這就有利于硬化企業的預算約束。雖然一個競爭的經濟環境的確可能硬化企業的預算軟約束，但是，將預算軟約束的制度原因歸結于高度集中的計劃體制（即沒有實現分權化的制度安排）則有失偏頗，從后面的分析我們將會看到，在一定的條件下分權化反而會導致預算約束的軟化。

Segal（1998）的文章對俄羅斯大規模私有化，市場價格放開后出現的嚴重的預算軟約束現象提供了一個解釋，他認為壟斷是造成預算軟約束的原因。他的分析思路是這樣的：由于壟斷企業不能實現完全的差別定價，所以壟斷企業的利潤會比企業所帶來的社會剩余要少，政府為了實現這部分社會剩余，便有動機對壟斷企業進行補貼。在一個動態承諾不一致的分析框架下，Segal（1998）認為“壟斷企業所創造的社會剩余”是政府事后進行補貼的動機，這一點顯得非常牽強，因為競爭性行業中的國有企業更容易出現預算軟約束問題，而且壟斷會帶來巨大的效率損失也是一個眾所周知的事實。

Boycko、Sheleifer和Vishny（1996）在解釋俄國的私有化問題提出了一個解釋預算軟約束問題的思路，這一思路同我們將要闡述的觀點比較類似。他們認為，政府官員往往傾向于讓企業雇傭冗員，因為企業雇傭更多的工人對政府是有利的，為了讓企業雇傭更多的工人，

政府就要向企業提供補貼，這就形成了預算軟約束問題。但是，他們的文章在分析預算軟約束問題時也存在缺陷：首先，雇傭更多的工人并非預算軟約束存在的唯一原因，不少新設立的高科技企業雇傭的人員不多，但是也存在預算軟約束的情形；其次，他們對預算軟約束產生的制度環境沒有進行比較系統和深刻的分析，只是單單的指出政府官員傾向于讓企業雇傭更多的員工。

二、主要思想

現有的文獻對于預算軟約束所帶來的后果，在很多問題上都已形成了共識，但是，對于造成預算軟約束問題的制度上的根本原因，理論界還存在許多爭論。預算軟約束是一個涵蓋范圍非常廣的經濟現象，任何一個單一的理論都不可能解釋預算軟約束所有方面的現象，但是，對于前社會主義經濟和轉型經濟來講，預算軟約束問題的形成卻有一些共同的原因。這個問題非常重要，因為只有通過對預算軟約束的形成原因的確認，我們才能對癥下藥，找到解決預算軟約束問題的正確辦法。

林毅夫及其合作者（1994、1997、1998、1999）在一系列的文章中系統闡述了對轉型經濟中企業的預算軟約束問題的觀點，認為“政策性負擔”是造成企業預算軟約束問題的根本原因，企業的所有權性質與企業的預算軟約束問題之間并不存在必然的因果關系。進一步，林毅夫及其合作者在一個更大的邏輯框架下分析了為什么轉型經濟中企業的“政策性負擔”會普遍存在，并建立了一個分析預算軟約束問題統一框架。本文就是力圖將這個理論框架進行部分的模型化，并將模型的結果同相關的競爭性假說進行比較，提出我們的政策建議。下面我們以中國的經濟現實為例，對林毅夫及其合作者所闡述的主要思想進行簡要的歸納：

中國的國有企業普遍都承擔著兩方面的政策性負擔：戰略性政策負擔和社會性政策負擔。戰略性政策負擔，是指在傳統的趕超戰略的影響下，投資于我國不具備比較優勢的資本密集型產業或產業區段所形成的負擔；社會性政策負擔，則是指由于國有企業承擔過多的冗員和工人福利等社會性職能而形成的負擔。國有企業所承擔的這兩方面的政策性負擔，都是中國推行重工業優先發展戰略的內生產物。

中國從50年代開始推行資本密集型的重工業優先發展的戰略，然而當時中國卻是一個資本非常稀缺、勞動力相對富余的經濟，政府想要優先發展的重工業中的企業所從事的產業、以及所選擇的技術都是同中國經濟的比較優勢相背離的，所以這些企業在開放、競爭的市場環境中缺乏自生能力（Lin 2003），國家為了推進資本密集的重工業優先發展的戰略，就必然會對經濟進行扭曲，人為壓低利率、匯率、原材料價格等以降低重工業中企業的投資和經營成本，并且給與市場壟斷地位以提高產品價格；但是，當市場化改革開始后，經濟中的要素和產品價格逐漸由市場競爭決定，失去了這些補貼和保護以后，重工業企業缺乏自生能力，在開放競爭的市場中無法盈利的問題就由隱性變為顯性，這便形成了國有企業的戰略性政策負擔。另一方面，由于重工業是資本密集型的產業，它能夠吸收的就業人口非常少，而中國卻是一個勞動力富余的國家，為了解決社會就業問題，政府就會要求國有企業雇傭過多的冗員1，并承擔起一些企業所不應當承擔的社會職能，這就形成了國有企業的社會性負擔，它無疑也將增加國有企業經營的成本。2

政府對企業的政策性負擔所造成的虧損負有責無旁貸的責任，政府為了讓這些承擔著政策性負擔的國有企業繼續生存，就必須對國有企業進行事前的保護或者補貼，但是由于信息不對稱問題的存在，政府無法確知政策性負擔給企業帶來的虧損是多少，也很難分清楚一個

1 比如，河南的民營的鋼鐵企業海鑫集團年產鋼200多萬噸，企業職工有4000多人，而國有鋼鐵企業包鋼年產鋼500多萬噸，企業職工卻高達12萬。（《財經》雜志，2003年第15期）

2 許多大型的國有企業同時承擔了戰略性政策負擔和社會性政策負擔，但是許多在勞動密集型產業的國有

企業的虧損是政策性負擔造成的還是由于企業自身的管理不當或是企業經理人員的道德風險造成的，在激勵不相容的情況下，企業經理人員會將各種虧損，包括政策性負擔形成的虧損和道德風險、管理不當等造成的虧損都歸咎于政策性負擔，在政府無法分清楚這兩種虧損的差別，而又不能推托對政策性負擔所造成的虧損的責任時，就只好把企業的所有虧損的責任都負擔起來，在企業的虧損形成后又給與事后的補貼，因此形成了企業的預算軟約束。由于事后的保護或者補貼會的可能性的存在，更加深了企業經理事前的嚴重的道德風險問題。這樣，在信息不對稱和激勵不相容的情況下，這種由于政策性負擔帶來的企業的預算軟約束問題，會嚴重的影響國有企業的經營效率和激勵機制。

只要企業承擔著政策性負擔，就會引發企業的預算軟約束問題。而企業是否背負政策性負擔實際上同企業的所有制形式沒有關系，所以在預算軟約束與企業的所有制性質之間并不存在必然的聯系。而東歐與俄羅斯等國家的國有企業在大規模私有化之后，它們的政策性負擔并沒有剝離，預算軟約束問題不但沒有解決，反而從政府獲得的補貼不減反增，這實際上也說明了這個問題。

三、政策性負擔與國有企業的預算軟約束

1、國有企業不承擔政策性負擔的基準模型

我們首先考慮國有企業不承擔政策性負擔的情況，目的是將這種基準情形同國有企業承擔政策性負擔的情況做比較。我們假定經濟中有N家國有企業，這些企業都生產同一種產品，該產品的市場反需求函數為P(Q)，Q為產品的總供給量，反需求函數滿足對任意的Q≥0都有P′(Q)<0；假定每家企業的成本函數都相同，成本函數為C(q)=K+e(q)，K為企業進行生產的固定成本，q為企業的產量，而e(q)代表國有企業經理付出努力的成本，對于任意的q≥0有，我們有e′(q)>0，e′′(q)>0，e(0)=0；N為納什-古諾市場自由進入均衡下，市場所能容納的最大企業數量，為簡化起見，假設N≤N；國有企業的利潤為π(qi)=P(Q)?qi?e(qi)?K，其中

Q=Q?i+qi，Q?i為除企業i外其他N?1家企業的產量。我們假設，當國有企業不承擔政策性負擔時，政府與國有企業經理間的信息是對稱的3。

在如上的模型設定下，我們可以得到當市場達到納什-古諾均衡時，應該滿足如下條件：

（1） 企業的利潤最大化條件

qi∈argmaxp(Q?i+qi)?qi?K?e(qi)

（2） 市場均衡條件

p(Q)=p(Q?i+qi)

（3） 個人參與條件

w?e(qi)=0

i=1,2,???,N

其中w表示政府付給國有企業經理的工資。根據Novshek（1980）的結果，上述問題的解一定存在，我們假設上述問題的均衡解為{q?(N),w?(N)}，政府獲得的企業利潤為

企業則只承擔了社會性政策負擔。

3 做這個假定只具有相對含義，因為完全的信息對稱不可能。但是，同后面將要討論的國有企業承擔政策性負擔，從而造成扭曲的情況相比，這種情況下信息不對稱的程度應該更低。所以作為一個基準情形，我們假設在國有企業不承擔政策性負擔的情況下，信息是對稱的。

π?(N)，國有企業經理獲得工資w?(N)=e(q?(N))。4一般情況下，企業的邊際收益曲線斜率總是比需求曲線要陡，那么就有條件p'+p"?q<0成立，由此我們可以得到如下引理：

引理一：如果N?π??、q?>q??。

引理一說的是，如果市場中的企業數量增加，那么市場中企業的均衡利潤和均衡產出都會下降。也就是說，市場競爭程度的增加會使企業的利潤水平降低，這實際上是產業組織理論中一個眾所周知的結論，附錄給出一個簡單的數學證明56。后面我們將分析，市場競爭程度增加對企業預算軟約束問題的影響。

2、政策性負擔與國有企業的預算軟約束

上面的基準模型是一種理想情況，實際中我們看到更多的是，國有企業承擔著各種各樣的政策性負擔。下面我們將引入政策性負擔，在一個動態博弈的框架下分析政策性負擔所帶來的國有企業的預算軟約束問題。

我們用L表示國有企業承擔的政策性負擔，用π表示沒有政策性負擔時國有企業的利潤，則我們用B(L)表示企業承擔政策性負擔L給政府企業承擔政策性負擔后的利潤為Π=π?L。帶來的好處，我們假設一般情況下有B(L)>L，也就是說除了經濟上的利益，政策性負擔還帶給政府其他的一些好處，比如建立了讓政府官員可以炫耀的資金密集的先進產業，或是增加就業促進了社會的穩定等等。我們假設政府向國有企業的經理支付一個固定的報酬w?，國有企業經理的支付函數為US=w??e(q)，在沒有補貼情況下政府的支付函數為UG=B(L)+Π=B(L)+π(q)?L。

下面我們來考慮當國有企業承擔政策性負擔時，政府與企業之間的如下博弈：

博弈一：

時期一、在國有企業生產之前，政府選擇是否讓國有企業承擔承擔政策性負擔L；

時期二、國有企業經理觀察到企業是否承擔政策性負擔L，然后選擇自己的努力程度e(q)進行生產；

時期三、生產完成，政府觀察到國有企業的利潤情況，然后決定是否補貼及補貼多少。

對于上述博弈需要進行幾點說明。首先是政府的補貼策略，我們假設政府只有在企業生產虧損的情況下才會考慮是否補貼；并且，如果政府決定對企業進行補貼，則補貼額正好等于企業的虧損額，也就是說補貼額S=π(q)?L；此外，政府所承擔的補貼成本為θ?S，其中θ∈(0,1]，也就是說，有可能政府只承擔部分的補貼成本7。其次是企業經理的報酬問題，我們假設只有在生產完成之后，并對生產的啟動資金K和企業的政策性負擔L進行支付后，才支付企業經理的報酬w?；也就是說，如果在時期三企業虧損并且政府不提供補貼，經理便拿不到報酬，在這種情況下企業倒閉，政府獲得的支付為0。第三是模型的信息結構，如

45 如無特殊說明，我們在下文中都將N省略，而簡單的表示為q*,w*等等。

下文各命題的證明也請參考數學附錄。

6

實質上，這一部分的模型設定與結論同樣適用于私有企業的情況，只需要設定私有企業的所有者得到企業生產的利潤即可。

7

這一假設尤其符合中國的情況，地方政府往往會強迫金融機構對本地國有企業提供優惠貸款，而一旦這些成本形成呆壞帳，所帶來的成本卻往往由中央政府來承擔。

果存在政策性負擔，企業生產增加了一些不確定因素，這會帶來信息不對稱的問題，我們假設在企業的生產過程中（時期二），政府觀察不到、從而無法控制企業家的努力程度。最后，就是政府和企業經理的保留支付問題，如果政府不讓企業承擔政策性負擔，則政府的保留支付為π?，國有企業經理的保留支付為0，我們假設在相同的支付水平下，政府總是傾向于讓企業承擔政策性負擔，而企業經理則總是傾向于盡量少的付出努力水平。我們采用逆推法求解上面的博弈，可得到如下的命題：

命題一 上述博弈的子博弈精練均衡為：

1 1）如果π?

2）如果π?≥B(L)，則國企經理選擇生產產量qH={qπ(q)=L+(π??B(L))}，企業不虧損，政府選擇讓國有企業承擔政策性負擔L，并且不補貼國有企業。

從命題一，我們可以看到π?與B(L)的相對大小，決定了承擔政策性負擔的國有企業是否贏利，進而決定了政府是否對國有企業進行補貼。我們將上述命題的1）部分描述為國有企業的“預算軟約束”結果，因為在這種情況下企業虧損，并且政府在事后對國有企業進行了補貼。從命題一，我們可以清楚的看到政策性負擔是如何影響國有企業的生產行為，以及承擔著政策性負擔的企業是如何獲得生存條件的。

首先，政策性負擔會影響國有企業的生產效率，這從命題一中國企經理所選擇的產量就可以看到。很多實證的研究都發現，國有企業的生產效率比私有企業要低，文獻中往往將其歸結為國有企業的公有性質，但是從我們這里的分析可以看到一點，國有企業承擔政策性負擔也是導致國有企業缺乏效率的一個重要原因。

其次，由于承擔政策性負擔L必然增加國有企業的成本，所以這些企業在競爭性的市場環境中是沒有“自生能力”的。命題一告訴我們，承擔政策性負擔的國有企業要獲得生存的條件，可以依賴兩條途徑：一是依靠政府補貼來救助虧損的國有企業，這就是命題一的1）部分描述的情形；二就是維護國有企業的壟斷地位，限制市場進入以獲取壟斷利潤，這就是命題一的2）部分描述的情形。實際上從中國經濟的改革歷程來看，隨著經濟逐漸從傳統的計劃經濟向市場經濟過度，在很多行業國有企業的壟斷局面都被打破，國有企業面臨著越來越激烈的市場競爭，在承擔著政策性負擔的情況下就必然出現政策性虧損，這就會出現政府補貼虧損企業的預算軟約束情形。實際上，從一種更廣義的概念來講，改革之前維護國企的壟斷地位實際也是一種補貼，這是以損失社會效率為代價向國有企業提供補貼；改革之后的情形則是一般意義上的政府補貼，政府用所控制的財政或金融資源向虧損國企提供補貼。

對命題一進行進一步分析，我們可以得到如下的一些推論：

推論一 當國有企業承擔政策性負擔時，國企經理選擇的生產產量q總是小于最優產量q?。

推論一實際上說明了在信息不對稱情況下，政策性負擔必然會帶來企業經理的道德風險問題，企業經理會降低自己的努力程度，從而降低國有企業的生產效率，增加社會的生產者和消費者剩余損失（如圖2所示）。在我們的模型中，政策性負擔是導致國有企業低效率的原因，因為它引發了國有企業經理的道德風險問題。實質上，從命題一的臨界值為B(L)而非L這點，我們就已經看到了政策性負擔對國企效率的影響，因為當L<π?

國有企業承擔政策性負擔，但只要國企經理選擇最優產量，國有企業是能夠實現贏利的；但是，由于承擔政策性負擔，國有企業經理卻沒有動機去實現企業贏利，因為他從政府事后的補貼中能夠獲得更大的支付。

推論二 當國有企業承擔政策性負擔時，市場競爭程度的增加會使國有企業更容易出現虧損，并使政府補貼的成本增加。

推論二實際上說明了，市場競爭程度的增加會使國有企業的預算軟約束問題顯性化，并增加政府補貼的成本（如圖3所示）。中國經濟改革的歷程能夠很好的反映推論二的結論：改革開放以來，中小型國有企業的虧損面越來越大，很大程度上就是因為它們所處的行業市場進入門檻低，大量非公有制經濟的進入加劇了競爭程度。由于承擔著政策性負擔，并由此而帶來國有企業的低效率（推論一），所以中小型國企的虧損也就在所難免，并且虧損面越來越大，政府對這些企業的補貼也不斷增加，這就帶來了財政和金融體系的風險。由推論二，我們同樣可以理解為什么中央政府對國有企業改革會采取“抓大放小”的戰略，因為全國國有企業幾乎所有的利潤都是由處于壟斷行業的大型國有企業創造的8，中小國企普遍虧損，政府便有動機甩掉中小國有企業這個包袱9。

圖2 政策性負擔與道德風險 圖3 市場競爭與政府補貼的規模

π? 推論三 當國有企業承擔政策性負擔并虧損時，θ越低則政府補貼越多，國有企業的產量偏離（偏低）最優產量q?幅度也越大。

推論三告訴我們，如果政府所承擔的補貼成本的比率越低，那么它能夠承擔的補貼規模就越大。國有企業經理就有動機擴大企業的虧損額，以使得企業能夠從政府那里得到更多的補貼。推論三的結論尤其符合中國經濟的特點：在中國，地方政府都有很強的動機去干預金融機構，要求這些金融機構向地方性的國有企業提供貸款，而一旦這些貸款形成呆壞帳，則這種貸款損失的成本卻大多是由中央政府來承擔；而中國國有商業銀行的經營者也反映，自從94年銀行商業化改革以來，國有商業銀行受到中央政府的干預已經越來越少，而他們所受到的干預主要都來自地方政府。從推論三我們可以推斷，當市場競爭程度足夠高時，如果地方政府的財政或金融約束越硬（θ越高），則地方國有企業的預算約束也越硬（得到的補貼越少），國有企業的效率也越高。

2001年，我國0.9萬戶國有大型和特大型企業的資產總額為109643.8億元，戶均資產規模12.2億元，占全部國有企業資產總額的65.8%，實現利潤2731億元，占全部國有企業利潤總額的97.1%。2001年，國有大型企業前50家的資產總額、利潤總額、銷售收入和上繳稅金占全部國有企業的比重分別為37%、73.6%、34.4%和44.7%。（張卓元，路遙（2003））

9

在我們的模型中，“政府”實質上更相當于地方政府，因為它們不承擔補貼的全部成本。我們并沒有將補貼成本的最終承擔者——中央政府或財政部——的行為納入分析，所以僅僅從現有的模型，我們得不出政府想“甩包袱”的結論。

8

推論四 當國有企業承擔政策性負擔時，如果B(L)越大，則國有企業的產量偏離（偏低）最優產量q?幅度就越大。

推論四反映的實際上也是和推論三相似的道理，只不過它適用的范圍更廣（并不要求國有企業虧損）。如果政府從企業承擔政策性負擔中得到的好處越多，則政府愿意支付的補貼額也就越大，那么國有企業經理就有動機更少的付出努力，以分享政府從政策性負擔中得到的好處。

3、國有企業的政策性負擔與生產自主權的限制

從上面的模型我們看到，如果國有企業經理具有完全的生產自主權（Autonomy），則在國有企業承擔政策性負擔并存在信息不對稱問題的條件下，國有企業經理會出現嚴重的道德風險問題，在上面的模型中表現為產量q低于企業利潤最大化的產量q?，經理的努力程度不足。但是在轉型前高度計劃的社會主義經濟中，我們常常看到國有企業經理并不擁有生產自主權，政府往往通過計劃或者行政的手段去干預企業生產，剝奪企業經理在人、財、物、產、供、銷上的自主權，這當中產量配額就是一個常見的干預手段。一種制度的存在往往都有它的合理性，下面我們就將對博弈一進行調整，以考察產量配額是如何影響模型的均衡結果的。我們將會發現在社會主義或轉型經濟中剝奪企業的生產自主權，往往是一種次優的制度安排，具有它存在的合理性。

我們對博弈一進行調整，我們假設在時期一政府規定國有企業經理必須完成生產配額；在時期三生q，為簡化起見，我們假設q在國有企業經理能夠承受的范圍內（e(q)≤w?），則國有企業經理被政府撤職，國有企業產完成，如果企業經理沒有完成生產配額（q

命題二 在政府規定國企的生產配額q的情況下，調整后的博弈一的子博弈精練均衡為：

1）如果π?≥B(L)，則國企經理選擇生產產量q=max{qH,q}；如果π?

2）政府選擇讓國有企業承擔政策性負擔L，如果國有企業虧損，則對企業進行補貼。

由命題二的結果我們看到，在任何一種情況下，國有企業生產的產量都不會比博弈一的結果低，政府得到的支付也不會比博弈一更少。當q>qH,qL時，國有企業的均衡產量將更高，企業效率的損失將更小，而政府得到的支付將更高。所以，當國有企業承擔政策性負擔時，政府通過規定一個合理的生產配額，剝奪國有企業經理部分的生產自主權，能夠有效的緩解國有企業經理的道德風險問題，減小國有企業的效率損失，增加社會福利水平，并提高政府所獲得的支付。

從前面的分析我們知道，當國有企業承擔政策性負擔時，單純的“放權”會引起國有企業經理嚴重的道德風險問題，但當我們回顧中國國有企業的改革歷程時，我們會發現國企改革的“放權”是與“讓利”聯系在一起的。下面我們將在上面的模型框架下對“放權讓利”這種改革方式進行一個簡單的解釋，以說明這種改革方式作為一種次優安排存在的合理性。當政府決定讓利時，比如國有企業經理可以獲得企業利潤的一個份額，比如α∈(0,1)，這時國有企業經理的支付就變為US=w?+α?π(q)?e(q)，這就給企業經理提供了一個付出努力的

激勵。如圖4所示，在單純只“放權”的情況下，國有企業經理會選擇qH或qL，而在放權讓利的情況下，如果Us(q')>U(qH/L)，則國有企業經理會選擇q'，在這種情況下國有企業的效率提高，社會福利的損失減小了。

圖4 政策性負擔與“放權讓利”

1αMC(q)

四、私有化、政策性負擔與預算軟約束

人們曾經普遍認為，社會主義和轉型經濟中企業的預算軟約束問題主要歸結于這些企業的公有制性質，然而轉型國家的經驗卻告訴我們這個命題并不成立。在這一節，我們將考慮私有化后，政策性負擔與私有企業預算軟約束的關系。

根據Grossman和Hart（1986），企業所有權的差別就在于企業控制權的差別，比如對民營企業來講，企業的所有者就擁有企業的剩余索取權和企業的生產控制權。所以，國有企業一旦私有化，則企業的這些控制權也就從政府轉移到私人手中，政府不再擁有企業的控制權，企業利潤π不歸政府所有，如果政府想繼續讓私有化后的企業承擔政策性負擔，就必然要同企業的所有者進行談判，以決定事后補貼的規模。伴隨著企業產權的轉移，博弈雙方在博弈中的地位也發生了變化，對博弈一進行部分的調整，我們來考察私有化后政府與企業間的如下博弈：

博弈二：

時期一、政府考慮是否要求私有企業承擔政策性負擔L；

時期二、私有企業觀察到政府是否要求企業承擔政策性負擔L，如是，則私有企業考慮是否接受政策性負擔；然后企業進行生產；

時期三、生產結束，政府和企業都觀察到企業利潤；如果私有企業承擔了政策性負擔L，則企業要求政府提供補貼S；

時期四、政府考慮是否補貼私有企業。

同博弈一相比，政府與企業的角色在博弈二中發生了以下幾方面的變化：首先，政府與企業的保留收入發生了變化，政府的保留收入由π?變為0，而企業的保留收入則由0變為π?；其次，私有企業的所有者對企業擁有控制權，企業可以選擇生產多少，也可以選擇是否承擔政策性負擔L；第三，補貼額不再是虧多少補多少，而是企業向政府要求一個補貼額S，政府考慮是否接受。模型的其他設定同博弈一，求解博弈二可以得到如下的命題：

命題三 博弈二的子博弈精練均衡為：

1 如果π?<θB(L)，則政府選擇要求私有企業承擔政策性負擔L，私有企業選擇接受政1策性負擔L，并選擇生產產量q={qπ(q)=min(L,π?)}，政府對私有企業補貼S=θB(L)；

1 如果π?≥θB(L)，則政府選擇要求私有企業承擔政策性負擔L，私有企業選擇不接受政策性負擔L，并選擇生產產量q=q?。

從命題三我們看到，如果私有企業承擔政策性負擔，那么就必然有政府對企業事后的補貼，也就是存在企業的預算軟約束問題。我們將命題一預算軟約束結果同命題三的預算軟約束結果列于下表，從中我們可以分析在承擔政策性負擔的情況下，國有企業與私有企業的預算軟約束問題的不同：

表1 承擔政策性負擔的國有企業和私有企業的預算軟約束問題

預算軟約束的產生條件

政府的補貼額

企業選擇的產量

θ命題一（國有企業）

π?

1[B(L)?π?]

命題三（私有企業）

π?<1B(L)

θθ1B(L)

1qL={qπ(q)=L?θ(B(L)?π?)}

q={qπ(q)=min(L,π?)}

從表1的比較我們可以得到如下一些結論：1）如果都承擔政策性負擔L，并且θ∈(0,1)那么在其他條件都相同的情況下，私有企業比國有企業更容易產生預算軟約束問題，比如當1B(L)成立時，國有企業不會產生預算軟約束，而私有企業則會產生預算軟條件B(L)<π?<θ約束問題；2）當π?>0，并且國有企業和私有企業都有預算軟約束問題時，政府需要向私有企業提供更多的補貼，這是因為產權轉移后企業的保留收入發生了改變的緣故，這一點實際上可以解釋為什么俄羅斯的國有企業在私有化之后，從政府得到的補貼反而增加了；3）當國有企業和私有企業都有預算軟約束問題時，則在其他條件都相同的情況下，國有企業的產量比私有企業更低，也就是說國有企業的效率損失比私有企業更大。

五、對現實問題的解釋及政策建議

前面的兩節對林毅夫及其合作者（1994，1997，1998，1999）提出的關于政策性負擔與預算關系的理論進行了模型化，并在一些方面進行了擴展，模型的結果也有助于加深我們對社會主義和轉軌經濟現實的問題的理解。下面我們將對模型的構造和關鍵假設做進一步的說明，用模型的結果去解釋現實經濟的問題，并提出相應的政策建議。

首先，模型關于政策性負擔和預算軟約束的結果來自于兩個關鍵的假設。一是政府能夠從企業的政策性負擔中獲得額外的好處，或者說如果企業不承擔政策性負擔政府將蒙受更大的損失，在模型設定中也就表現為B(L)?L>0，這樣一來政府就會有動機讓企業承擔政策性負擔。二就是政府可能只承擔企業補貼的部分成本，在模型假設中就表現為θ∈(0,1)，在這種情況下，即使前面的假設B(L)?L>0不成立，政府也有動機讓企業承擔政策性負擔，

因為政策性負擔給政府帶來的好處有可能大于政府補貼的成本。在這兩個假設下，政府就一直有動機讓企業承擔政策性負擔，而政策性負擔則會帶來企業的道德風險和預算軟約束問題，這便會損失經濟的效率（命題一、三）。政策性負擔與預算軟約束問題在國有企業與私有企業所表現出來的不同，主要來自于產權轉移改變了政府與企業在博弈中的相對地位，私有企業具有更高的保留支付水平，也具有更大的企業生產的控制權，這都使得政府讓私有企業承擔政策性負擔時處于更不利的地位（命題三）。

下面我們就利用模型的結果來對社會主義和轉軌經濟中的一些現實問題進行分析。首先，為什么在計劃經濟時代，企業基本上沒有任何生產的自主權？從命題一和命題二的結論我們可以知道，當企業承擔著政策性負擔時，企業經理完全的自主權會帶來嚴重的道德風險問題，而剝奪企業的自主權，比如采用產量配額手段，則是一種次優的制度安排，它在一定的條件下能夠減少企業的效率損失，保證企業經理最低的努力程度。其次，為什么在中國國有企業的改革過程中，政府對國有企業的補貼經歷了從財政補貼、到銀行貸款、再到股市融資的一個過程？實際上對于政府而言，這是因為財政對政府的財務約束是最硬的，銀行貸款次之，股市融資的財務約束最軟（即θ最低），財政是政府拿自己的錢去補貼，而銀行貸款則是拿別人的錢去補貼，而股市融資亦然，但是股權融資的約束比債權融資更軟。第三，為什么俄羅斯在對國有企業大規模私有化之后，政府向企業提供的補貼反而更多了？從命題三的結論我們看到，如果私有企業承擔政策性負擔，則私有企業從政府獲得的補貼要比國有企業多，這可以解釋俄羅斯經濟的現象。那為什么俄羅斯政府不剝離私有化后企業的政策性負擔呢？這是因為在“大爆炸”式的改革措施下，企業的政策性負擔并未被剝離，政府對企業的虧損仍然負有責任，而且，B(L)?L>0的條件仍然成立。10

最后，我們對上述模型結果的政策含義進行一下討論。實際上從對轉軌經濟的研究中，理論界對“硬化企業的預算約束”的必要性已經形成了共識，但是，如何硬化企業的預算約束大家還存在很多的爭論，因為大家對預算軟約束的原因各執一詞。在經濟由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，市場的競爭程度必然越來越激烈，而從命題一的結論我們可以知道，在這種情況下，企業的政策性負擔必然帶來企業的預算軟約束問題，所以，要硬化企業的預算軟約束問題就必須剝離企業的政策性負擔。但是，如何剝離企業的政策性負擔？從前面的分析我們可以看到，關鍵要從兩個方面入手：

一是要降低企業承擔政策性負擔給政府帶來的好處B(L)，或者增加政府讓企業承擔政策性負擔的成本。B(L)在我們的模型中是外生的，但顯而易見的是B(L)的大小也受外部經濟制度因素的影響，比如，如果社會充分就業或者具有完善的社會保障系統，那么，保持大量冗員的必要性就降低，B(L)就會比較小，同時如果放棄了趕超的思想，那么，B(L)也會減小。

第二是要硬化政府的財務約束，也就是說讓政府承擔它補貼企業的全部成本（θ=1），減少政府對金融體系的干預，以免后者成為政府補貼國有企業的工具，實現金融機構獨立的商業化經營。加入WTO給金融體系帶來的競爭壓力將有助于金融體系的改革，減少政府對金融體系的干預。

當如上兩方面的條件具備時，政府就會有積極性去消除企業的政策性負擔，而政策性負擔的消除也就會硬化企業的預算約束，提高經濟效率。從上面的分析我們就可以看到，為什么俄羅斯的私有化改革沒有硬化企業的預算約束，因為它沒有剝離企業政策性負擔，私有化只會使政府的補貼增加，財政金融壓力增大，進而導致嚴重的通貨膨脹和金融風險。政策性負擔是轉型國家中企業預算軟約束存在的根本原因，追本溯源政策性負擔起因于政府的趕超思想，所以，我國若要取消現有的企業的預算軟約束，并且避免造成新企業的預算軟約束問

例如，由于重型軍工產業的存在才使俄羅斯繼續成為世界軍事強國，而許多私有化后的企業繼續雇傭大量冗員是保持社會穩定所必須。

10

題，首先必須放棄趕超的思想，其次，要剝離國有企業的政策性負擔，從近期來看，就是要加快健全社會保障系統，加快發展勞動密集型的中小企業，以減輕剝離企業的社會性政策型負擔給政府和社會帶來的壓力；另一方面，就是要減少政府對金融機構和金融體系的干預，硬化政府的財務約束，降低金融體系的風險，同時要創造條件讓資本過度密集的企業利用國際資本或是轉產到勞動力比較密集的產業以解決國有企業的自生能力問題，消除國有企業的戰略性政策負擔。

六、結論

本文在一個動態博弈的框架下，對林毅夫及其合作者（1994、1997、1998、1999）所提出的關于政策性負擔與企業預算軟約束的理論進行了模型化。文章的主要結論包括：在信息不對稱、激勵不相容的情況下，政策性負擔必然會帶來企業的道德風險問題，降低企業的效率；進一步，如果市場競爭程度足夠充分，則政策性負擔必然帶來企業的預算軟約束問題，也就是說，在這樣的情況下前者是后者的充分條件；預算軟約束問題與產權無關，相反在企業承擔政策性負擔的情況下，私有企業會比國有企業更容易產生預算軟約束問題，并且從政府得到的補貼也更多；當國有企業承擔政策性負擔時，剝奪國有企業經理的生產自主權，比如產量配額規定，往往是一種次優的制度安排。

進一步，在本文的邏輯框架下我們提出了相應的政策建議：在經濟轉軌過程中，市場化程度不斷加深的情況下，要想硬化國有企業的預算軟約束，就必須剝離國有企業的政策性負擔，而要剝離國有企業的政策性負擔，就必須放棄趕超思想，降低政府從讓國有企業承擔政策性負擔中獲得的好處，并硬化政府本身的財務約束。

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18、林毅夫、蔡昉、李周，1997，《充分信息與國有企業改革》，上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1997年

19、林毅夫、蔡昉、李周，1999，《中國的奇跡：發展戰略與經濟改革》增訂版，上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1999年

20、林毅夫，劉培林，2003，“何以加速增長，唯解自生難題”，北京大學中國經濟研究中心工作論文No. C2003019

21、張卓元、路遙，2003，“積極推進國有企業改革”，《財經論叢》，2003年第1期

數學附錄：

1、引理一證明：Nash-Cournot市場均衡的一階條件為：

?p(Q)+p'(Q)?q=e'(q)

?Q=N?q? 對其進行比較靜態分析可得：

?p'+p"qp'?e"??dQ??0???

??q?dN??=??dq????1?N??????dQdqdqdπ=p'q?+p??e'?<0

dNdNdNdN

∴

dQ>0dN,

dq<0dN,

2、命題一的證明（逆推法）：

時期三（政府）：如果Π=π?L≥0企業不虧損，則政府不補貼，政府和國有企業經理所得到的支付分別為UG=B(L)+π?L 和

US=w??e(q)；如果Π=π?L<0，政府補貼，則政府和國企經理得到的支付分別為UG=B(L)?θ?S 和

US=w??e(q)；如果Π=π?L<0，政府不補貼，則政府和國企經理的效用分別為：0和?e(q)。

時期二（國有企業經理）：如果Π=π?L≥0企業不虧損，則政府不補貼，國企經理求解如下的最優化問題max:US=w??e(q)

s.t.B(L)+π(q)?L≥π?，可以解得，當π?≥B(L)時，q國企經理會選擇生產產量qH={qπ(q)=L+(π??B(L))}；如果Π=π?L<0企業虧損，如果政府補貼，則國企經理的最優化問題為max:US=w?e(q)

s.t.B(L)+θ?S≥π?

q?

S=π(q)?L，可得，當π?

時期一（政府）：給定國有企業經理的最優戰略下，政府則選擇讓國有企業承擔政策性負擔L。

3、推論一的證明：

Q

B(L)>L,θ∈(0,1]，由命題一則有：

當π?≥B(L)時，π(qH)=π?+L?B(L)<π?，∴qH

1 當π?0，∴qL

推論二的證明：由命題一和引理一，結論顯然。

推論三、推論四的證明：（略）

4、命題二的證明：

時期三（政府）：如果q

US=w??e(q)。

時期二（企業）：如果qq，如果π?

時期一（政府）：給定國有企業經理的最優戰略下，政府選擇讓國有企業承擔政策性負擔L。

4、命題三的證明：證明方法同上，只是需要說明一點，在企業虧損，政府提供補貼的策略下，私有企業求解如下的優化問題：max:UP=π(q)?L+S，s.t.B(L)?θ?S≥0

q,S